L’Unione europea e la minoranza rom

In seguito alla recrudescenza delle tensioni etniche e religiose nei Balcani, alle questioni di difficile soluzione emerse negli Stati dell’Europa centrale e orientale dopo la caduta del blocco comunista e con l’allargamento del 2004 a dieci nuovi paesi, la tutela delle minoranze diventa, progressivamente, oggetto di politica

104 _{Direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di}

trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica, in GUCE, L 180 del 19 luglio 2000, p. 22 ss.

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Comunitaria105 _{e i rom ne diventano un simbolo. L’iniziale interesse dell’Unione}

europea, nel confronto della minoranza rom è ben riassunto dalle parole di Vermeesch: ”come l’UE iniziò ad enumerare formalmente le condizioni necessarie per diventare membri e le Ong internazionali iniziarono a sollevare le questioni della violenza e della discriminazione contro i rom, i rom cominciarono ad essere menzionati vieppiù nei documenti dell’UE. L’attenzione di Ue alla situazione dei rom cresceva anch’essa mano a mano che l’allargamento si avvicinava”106_.

Nella dottrina si considera che soprattutto l’apertura delle frontiere ai paesi dell’Est e la conseguente paura di un afflusso massiccio107 _{di rom nell’Europa}

occidentale determina i governi degli Stati membri a cercare di porre un limite alla libera circolazione di questi neo-cittadini e di gestire la questione a livello europeo, “spingendo” l’Unione a intervenire. In proposito, Guglielmo e Waters, nell’articolo “Migrating Towards Minority Status: Shifting European Policy towards Roma”, scrivono: “sebbene l'Unione Europea e le altre istituzioni europee fossero inizialmente focalizzate sui controlli esterni alla migrazione, il fatto che l'allargamento ai Paesi dell'ex blocco sovietico fosse inquadrato in termini di valori comuni condivisi ha costretto i paesi membri ad elaborare una strategia di governo della mobilità dei rom più orientata verso l'interno, fondata sui diritti fondamentali e la protezione delle minoranze”108_.

Data l’adesione all’Unione europea di Stati con una consistente minoranza rom (principalmente è il caso della Romania e della Bulgaria) e dati fattori quali la

105 _{Per un approfondimento sullo sviluppo della protezione delle minoranze in ambito comunitario si}

veda: DE WITTE B., HORVATH E., The Many Faces of Minority Policies in the EU, in HERNARD K.,

DUNBAR R., Synergies in Minority Protection. European and International Law Perspective,

Cambridge, 2008, p. 371 ss.; HOFMAN R., FRIBERG E., The Enlarged EU and the Council of Europe: Transfer of Standards and the Quest for Future Cooperation, in TOGGENBERG G., Minority Protection and the Enlarged European Union: the Way Forward, 2008, p. 140 ss.; MALLOY T.H, Fundamental Rights and National Minorities in the European Union: Protection or Empowerment?, in KUHL J.,

WELLER M., Minority Policy in Action, University of Southern Denmark, 2005; TOGGENBURG G., A

Remaining Share or a New Part? The Union’s role vis-à-vis Minorities after the Enlarged Decade, EUI Working Papers-Law, vol. 15, 2006; TOPIDI K., European Union Standards and Mechanisms for the Protection of Minorities and the Prevention of Discrimination, in Mechanisms for the implementation of minority rights, Strasbourg: Council of Europe Publishing, 2004, p. 83 ss.; IDEM, EU law, minorities and enlargement, Antwerp: Intersentia, 2010.

106 _{VERMEERSCH R., RAM M.H, The Roma, in RECHEL B., Minority Rights in Central and Western}

Europe, London, Routledge, 2008, p. 68.

107 _{Sulla minaccia di un arrivo in massa dei rom si veda: AGARIN T., BROSIC M., Minority Integration}

in Central Eastern e Europe: An Introduction, in ID. (eds), Minority Integration in Central Eastern Europe. Between Ethnic Diversity and Equality, Amsterdam, Rodopi, 2009.

108 _{GUGLIELMO R., WATERS T., Migrating towards Minority Status: Shifting European Policy towards}

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povertà, l’esclusione sociale, la discriminazione e l’antiziganismo con cui si confrontano i rom e la diversità della loro situazione rispetto alle minoranze nazionali europee, hanno portato il legislatore europeo a riconoscere, attraverso una serie di atti normativi e di politiche mirate una protezione speciale ai rom109_.

Tra gli strumenti specifici indirizzati alla minoranza rom possiamo menzionare il network EUROMANET (Network europeo per l’inclusione sociale dei rom), _avviato

su iniziativa del Ministero del Lavoro e Affari Sociali spagnolo, con la partecipazione della Commissione europea, di 12 Stati membri (Bulgaria, Finlandia, Grecia, Italia, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Spagna, Svezia, Ungheria) nel 2008 a Siviglia. Tale strumento mira a promuovere la collaborazione tra gli Stati membri per contrastare le discriminazioni che colpiscono la popolazione rom attraverso la condivisione di idee, pratiche e strategie innovative e di incoraggiare l’uso dei Fondi strutturali da parte delle istituzioni locali per rendere più efficaci le politiche volte a promuovere l’inclusione sociale dei rom e per condividere strategie e iniziative che contribuiscano a definire a livello europeo un quadro unitario per favorire una loro migliore integrazione.

Tra gli strumenti di cooperazione tra gli Stati membri destinato alla minoranza rom,alle istituzioni europee ed alla società civile, spicca la Piattaforma europea per

l’inclusione dei rom (European Platform for Roma Inclusion). _{L’idea è emersa nel} corso del primo Summit europeo sui rom (Bruxelles, 2008) quando gli Stati membri hanno esortato la Commissione ad organizzare "lo scambio di buone pratiche e di esperienze tra gli Stati membri nel settore dell’inclusione dei rom, a fornire un sostegno in materia di analisi e a stimolare la collaborazione tra tutte le parti interessate dalle questioni relative ai rom, comprese le loro organizzazioni di rappresentanza, nell’ambito di una piattaforma europea integrata". La Piattaforma è composta dai principali responsabili per l'inclusione dei rom delle istituzioni dell'Unione, delle organizzazioni internazionali, dei governi degli Stati membri e società civile mira a favorire ”lo scambio di buone pratiche ed esperienze sull’inclusione dei rom” e di migliorare il coordinamento delle” azioni nazionali volte a contrastare l'esclusione della più grande minoranza etnica d'Europa nell'incrementare la coerenza e l'efficacia dei processi politici paralleli a livello nazionale, europeo ed internazionale, al fine di creare sinergie”. Alla Piattaforma europea si deve la definizione di Dieci Principi Comuni per l'inclusione dei rom, spesso citati dalle istituzioni europee in diversi atti e dichiarazioni politiche, nel

109 _{Sull’argomento si veda: CAHN C., GUILD E., Recent Migration of Roma in Europe, Vienna-}

Strasbourg, Council of Europe, OSCE, 2008; RECHEL B., What has Limited the EU’s Impact on Minority Rights in Accession Countries?, East European Politics & Societies Winter, 2008, p. 171 ss.;

VERMEERSCH R., RAM M.H,, The Roma, in RECHEL B., Minority rights in Central and Western Europe,

cit., p. 61 ss.; Libro verde: Uguaglianza e non discriminazione nell’Unione europea allargata COM(2004) 379 definitivo.

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lavoro della Task che Force sui rom, raccomandati nell’elaborazione delle politiche, dei progetti, dei programmi per l’integrazione sociale dei rom e persino inclusi all’articolo 7 del Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale. Essi forniscono un contesto pratico e non giuridico per l'elaborazione delle politiche a tutti i livelli, per programmare e gestire in maniera coordinata gli interventi degli Stati membri a favore della comunità rom110_.

I Dieci Principi Comuni sull’inclusione dei rom, volti a guidare le istituzioni europee, gli Stati membri e gli Stati candidati, nella progettazione e applicazione di nuove politiche e attività nei confronti della minoranza rom sono sintetizzati come segue: promuovere politiche costruttive, pragmatiche e non discriminatorie; adottare un approccio per target esplicito ma non esclusivo; operare nella direzione del mainstreaming; rafforzare l’approccio interculturale; considerare la dimensione di genere; trasferire buone pratiche; utilizzare pienamente tutti gli strumenti comunitari già esistenti; coinvolgere le autorità regionali e locali; coinvolgere la società civile; partecipazione attiva dei rom. Alcuni tra questi principi, soprattutto, il principio numero due111_{, quattro}112 _{e sette}113_{, assumono risultano di particolare}

interesse. Ad esempio, il principio numero due è stato impiegato per motivare la proposta della Commissione del 2009 di modificare il regolamento del Fondo europeo di sviluppo regionale.

110 _{Conclusioni del Consiglio dell’Unione europea sull’inclusione dei Rom, 2947° riunione del}

Consiglio Occupazione, Politica Sociale, Salute e Consumatori, Lussemburgo, 8 giugno 2009.

111_{“Il principio numero due su un approccio mirato esplicito ma non esclusivo è essenziale per le}

iniziative politiche di inclusione. Cioè implica incentrarsi sulla popolazione rom come gruppo bersaglio, senza però escludere altre popolazioni che condividono analoghe situazioni socio- economiche”.

112_{“Il principio numero quattro: mira all’integrazione È necessario un approccio interculturale che}

coinvolga i rom insieme a cittadini di contesti etnici diversi. Sono essenziali per una politica e una comunicazione efficace, apprendimento e capacità interculturali che vanno promossi insieme alla lotta agli stereotipi e ai pregiudizi. Tutte le politiche di inclusione mirano a integrare i rom nella società (istituzioni scolastiche, posti di lavoro e alloggi). Dove esistono istruzione o alloggio parzialmente o totalmente segregati, le politiche di inclusione dei rom devono puntare a superare questa eredità del passato. Lo sviluppo di mercati del lavoro artificiali e separati “per rom” deve essere evitato”.

113_{“Principio numero sette sull’uso degli strumenti comunitari nel processo di sviluppo e}

implementazione delle proprie politiche volte all’inclusione dei Rom, gli Stati membri devono assolutamente sfruttare appieno gli strumenti comunitari a loro disposizione, ovvero gli strumenti giuridici (Direttiva sull’uguaglianza razziale, Decisione Quadro sul razzismo e la xenofobia), quelli finanziari (FSE, FESR, FEASR, Strumento di Assistenza alla Preadesione) e di coordinamento (Metodo Aperto di Coordinamento). Nella valutazione di politiche e progetti, gli Stati membri devono assicurarsi che l’utilizzo degli strumenti finanziari sia in linea con i Principi Comuni di Base, e faccia uso delle competenze all’interno della Commissione Europea. Anche la peer review e il trasferimento di buone pratiche sono facilitate dal livello di esperti di EURoma”.

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Il nuovo Regolamento n. 437/2010114 _{del Fondo europeo di sviluppo regionale,}

adottato sulla base del principio sette della citata Piattaforma, consente, oggi, di estendere i finanziamenti del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale anche ai progetti abitativi destinati alle famiglie rom. In precedenza, la legislazione sui fondi era più riduttiva sugli interventi abitativi, le eccezioni riguardavano soltanto le misure di efficienza energetica ed energie rinnovabili e il rinnovo di condomini esistenti nelle aree urbane115.

Il “Quadro UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020”116

merita un riferimento particolare. Esso invita gli Stati membri a elaborare ed attuare una strategia nazionale d'inclusione delle comunità rom, che possa portare ad una reale e concreta attività di inclusione. Il Quadro prevede una serie di misure che le autorità nazionali possono adottare per far sì che i finanziamenti europei segnino differenze tangibili per le comunità rom, ma soprattutto, propone un approccio innovativo: la definizione di un quadro di respiro europeo che “contribuirà a orientare le politiche nazionali sui rom e a mobilitare i Fondi europei disponibili per sostenere le iniziative d’inclusione”.

La Raccomandazione del Consiglio, “Misure efficaci per l'integrazione dei Rom

negli Stati membri”117 _{considerata il primo strumento giuridico dell’Unione europea}

per l’inclusione dei rom, invita gli Stati membri a prendere misure per colmare il divario tra i rom e il resto della popolazione in quattro settori chiave (istruzione, occupazione, assistenza sanitaria e alloggio) stanziando i fondi dell’Unione europea, ma anche fondi nazionali, privati e associativi.

Non vanno infine dimenticati i tre Summit118 _{sulla questione rom, organizzati}

dalla Commissione europea con la partecipazione dei rappresentati delle istituzioni,

114 _{Regolamento (UE) n. 437/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010 che}

modifica il regolamento (CE) n. 1080/2006 sul Fondo europeo di sviluppo regionale per quanto riguarda l’ammissibilità degli interventi in materia di edilizia abitativa a favore delle comunità emarginate, in GUUE, L 132 del 29 maggio 2010, p. 1 ss.

115 _{Si veda: RORKE B., WILKENS A., Roma Inclusion: Lesson Learned from OSI’s Roma Programmimg,}

Open Society Institute, 2006.

116 _{Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e}

Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, “Quadro dell’Unione europea per le strategie nazionali di integrazione dei rom fino al 2020”, Bruxelles, 5 aprile 2011, COM(2011) 173 definitivo.

117 _{Raccomandazione del Consiglio, “Misure efficaci per l'integrazione dei Rom negli Stati membri”, in}

GUUE, C 378 del 14 dicembre 2013, p 1 ss.

118 _{Ad oggi sono stati organizzati dalla Commissione tre vertici sui rom: il primo svoltosi a Bruxelles}

il 16 settembre 2008, il secondo a Cordoba (Spagna) l’8 aprile 2010 ed il terzo a Bruxelles, il 4 aprile 2011.

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governi nazionali, locali, regionali, della società civile. Essi vertono sulle situazioni di estrema marginalizzazione e le condizioni socio-economiche di vera povertà con cui si confrontano i rom, sull’antiziganismo, sul ruolo attivo delle organizzazioni rom nei piani d’azione europei e nazionali, nella progettazione, realizzazione delle politiche per migliorare l'integrazione a livello statale e regionale dei rom.

Da questa breve disamina degli atti normativi di diritto europeo in materia di tutela delle minoranze e dei documenti rivolti ai rom119 _{risulta inequivocabilmente}

il riconoscimento politico, più che giuridico, dei rom quale minoranza europea destinataria di misure specifiche. Tale approccio, volto a identificare i rom quale gruppo destinatario di misure specifiche, risulta insufficiente per tutelarli giuridicamente e per migliorare la loro integrazione negli Stati di insediamento. Da qui la necessità per il legislatore europeo di promuovere un secondo binario d’intervento che, pur intrecciandosi al tema delle minoranze, si traduce nell’impegno dell’Unione di sconfiggere le discriminazioni etnico-razziali nei confronti dei rom.

119 _{In tale cornice si ricordano: Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al}

Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, "L'integrazione sociale ed economica dei Rom in Europa”, Bruxelles, del 14 aprile 2010, COM(2010) 133 definitivo; Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Strategie nazionali di integrazione dei Rom: un primo passo nell’attuazione del Quadro dell’UE, del 21 maggio 2012, COM(2012) 226 definitivo; Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Progressi nell'attuazione delle strategie nazionali di integrazione dei Rom, del 26 giugno 2013, COM(2013) 454 definitivo; Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Report on the implementation of the EU Framework for National Roma Integration, del 2 aprile 2014, COM(2014) 209 definitivo; Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Relazione sull'attuazione del Quadro dell'UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom, del 17 giugno 2015, COM(2015) 299 definitivo.

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CAPITOLO III LA NON-DISCRIMINAZIONE DEI ROM PER MOTIVI ETNICO-