L’autonomia politica - REGIONI. DALLA STORIA ALLA GOVERNANCE EUROPEA

Il concetto di autonomia, dopo un lungo periodo di riflessione

e rapportandosi alle norme in vigore, ha assunto i significati con cui

viene solitamente inteso (

_{) solo quando ci si è posti nella prospet-}

tiva di settori definiti dell’attività dello Stato e degli enti pubblici.

A questi settori corrispondono generalmente situazioni giuri-

diche attive o di vantaggio, definite « potestà », esercitate in regime

di separazione, di indipendenza da altre potestà ad esse sovraordi-

nate (

_).

tuente” hanno rivendicato, unitariamente, la loro funzione autonoma ed indipendente, introducendo nei propri Statuti disposizioni evolutive ed estensive delle fonti e dei compiti e delle attribuzioni, che certamente esulavano dalla schema- tizzazione loro offerta (...) l’elemento che caratterizza e distingue le Regioni dall’Ente autarchico e dal tradizionale Ente autonomo, è la potestà legislativa, quale capacità di porre nell’ordinamento proprie norme giuridiche », M. IANNONE,

L’autonomia..., cit., 125-126. Ma « è proprio l’assenza di un modello razionale e

coerente che ha posto l’ipoteca più pesante ad uno sviluppo positivo dell’espe- rienza autonomistica nel nostro Paese (...) Se infatti da un lato i rapporti Regioni- Stato vennero risolti prevalentemente, se non esclusivamente, in termini di riparto di competenze per materie (...) e di controlli dello Stato sull’esercizio di tali competenze, dall’altro, il timore di tentazioni prevaricatrici delle regioni a danno dell’autonomia degli enti locali « di tradizione » spinse a riservare allo Stato ogni competenza ordinamentale in ordine a tali enti (...) L’idea che prevale è quella di un’unità statuale intesa come dato a priori, acquisito una volta per tutte, garantita da indirizzi politici definiti a livello nazionale (...) e non quella di un’unità come elemento da costruire col concorso, sia pure differenziato, di una pluralità di centri di mediazione degli interessi sociali », P. CARETTI, La riforma del sistema delle

autonomie per una rifondazione del principio di unità dello Stato, in Le Regioni,

1995, n. 4, 712-713.

(11₎ _{M.S. GIANNINI, Autonomia pubblica, in Enciclopedia del diritto, Vol.} IV, Giuffrè, Milano, 1959, 356 ss. e, dello stesso autore, Diritto amministrativo, III edizione, 2 voll., Giuffrè, Milano, 1993.

(12₎ _{T. MARTINES, Studio sull’autonomia politica delle Regioni, in Riv. trim.}

dir. pubbl., 1956, n. 1, 102. Sono quindi escluse « dal novero delle figure soggettive

dotate di poteri di autonomia tutte quelle figure in cui non si riscontri una effettiva separazione (la cui concretizzazione può variamente verificarsi) da altre figure omogenee o sovraordinate ». « Il concetto di autonomia si ricollega, dunque, ad una situazione attiva o di vantaggio, che può svolgersi in una potestà ma può anche riferirsi ad una mera posizione di indipendenza funzionale », S. ROMANO, Autono-

mia, in Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, 1947, 15. Per la costruzione

del pensiero contemporaneo nelle autonomie degli enti territoriali si veda T. MARTINES, Diritto Pubblico, Giuffrè, Milano, 1990 e M. GALIZIA, P. GROSSI, Il

1. L’autonomia politica è espressione di una potestà di in

dirizzo politico (

_{) che affianca l’autonomia normativa ed istitu}

zionale, e si realizza riconoscendo un’autonomia di carattere orga-

nizzatorio; autonomia quest’ultima che torna a rendersi possibile

quando si passa al campo, più propriamente pubblicistico, della

formula organizzativa generale dei pubblici poteri (

_).

Ed è così che la deroga totale alla regola che assegna solo allo

Stato il potere di determinazione del proprio indirizzo politico-am-

ministrativo ricorre per gli enti pubblici territoriali locali, può

assumere perfino rilevanza costituzionale, e riceve una propria

denominazione: quella di autonomia locale (

_{). In sostanza, il}

potere di dare a se stesso un indirizzo allorché il soggetto è un ente

esponenziale di un ordinamento giuridico generale, cioè di una

comunità comprendente persone di ogni età, sesso, religione, cate-

goria, classe ecc., è, per definizione, potere d’indirizzo politico,

perché la comunità non ammette che delle manifestazioni politiche,

nel senso rigorosamente scientifico del termine. Stato, regione

provincia e comune hanno tutti, pertanto, un potere di indirizzo

politico (

_).

punto di riferimento chiaro e di argomentazione critica si veda anche L. GALATERIA, M. STIPO, Manuale di diritto amministrativo, I, parte generale, UTET, Torino, 1998. (13₎ _{T. MARTINES, Studio..., cit., 108. « A fondamento dell’indirizzo politico} si può porre, ad ogni modo, un giudizio di valore; ovvero in termini più espliciti: la potestà di indirizzo politico verrebbe esercitata ogni qualvolta, valutata una determinata situazione di fatto sul piano della realtà sociale, lo Stato si proponga di regolarla giuridicamente, mentre l’assunzione di uno schema preordinato che guidi ed unifichi le attività dei suoi organi », 111. Sull’autonomia politica delle regioni cfr., F. BASSANINI, L’attuazione delle regioni, Firenze, 1970, 26 ss., F. CUOCOLO, Autonomia politica delle regioni, in Civitas, 1970, n. 1.

(14₎ _{M.S. GIANNINI, Autonomia..., cit., 364.}

(15₎ _{M.S. GIANNINI, Autonomia..., cit., 364. « Per quanto attiene al profilo} organizzatorio, il tratto tipico dell’autonomia locale risiede nel fatto che l’organo fondamentale degli enti locali territoriali è il popolo in corpo elettorale, e che conseguentemente essi derivano l’indirizzo politico-amministrativo non dallo Stato, ma dalla loro comunità, ossia dalla maggioranza della propria comunità ». Si è anche parlato di finalità garantistica che deriva dalla « creazione di una molte- plicità di centri di potere politico, tra loro coordinati, dalla cui tensione reciproca e dal cui equilibrio potesse scaturire la garanzia migliore contro le tendenze accentratrici del potere, con i pericoli di involuzione autoritaria che ne derivano », G. ZAGREBELSKY, Istituti..., cit., 35.

(16₎ _{M.S. GIANNINI, Autonomia..., cit., 365. Quando gli interessi degli enti} locali si sono venuti configurando « come loro propri, anche se compresi in quelli

Non rileva quindi per definire l’autonomia che, sotto il profilo

organizzativo, venga riconosciuta la personalità giuridica. L’auto-

nomia locale si realizza infatti solo quando in queste persone

giuridiche sia organizzata in maniera autonoma e libera la vita

sociale, e vi sia autogoverno dei governati e la volontà e l’azione di

questi enti sia rispondente ai principi e alle direttive prevalenti tra

gli uomini che vivono sul territorio (

_).

L’autonomia è politica non soltanto quando gli organi di

direzione sono posti in posizione di indipendenza strutturale nei

confronti degli organi centrali, ma anche quando la determinazione

dell’indirizzo politico venga attribuita ad organi (generalmente

rappresentativi, in regime democratico) che possono essere espres-

sione di forze politiche diverse, o perfino contrastanti, rispetto a

quelle che determinano la politica generale dello Stato (

_).

più generali dello Stato » si è posto « l’accento sull’indipendenza che occorre assicurare loro e che deve essere tale da consentire anche l’attuazione di indirizzi politici non concordanti con quello dello Stato (ciò che dà vita alla c.d. « autonomia politica »), C. MORTATI, Istituzioni..., cit., 773. Sull’autonomia politica delle regioni cfr. anche V. CRISAFULLI, Le funzioni « costituzionali » delle Regioni, in

Lezioni di diritto costituzionale, V ed., Cedam, Padova, 1989 e S. BARTOLE, F. MASTRAGOSTINO, Le Regioni (le autonomie territoriali), Il Mulino, Bologna, 1997, 39-43. F. CUOCOLO, Autonomia politica delle Regioni, in Civitas, 1970, n. 1, F. BASSANINI, L’attuazione..., cit.

(17₎ _{C. ESPOSITO, Autonomie..., cit., 108. A proposito dell’autonomia sta-} tutaria osserva che è decisivo il contenuto delle relative disposizioni « e che per esse gli individui che appartengono all’ente non siano solo sottoposti, ma uniti nell’ente locale, e non siano solo tenuti ad osservarne le disposizioni, ma contri- buiscano, direttamente o indirettamente, alla loro formazione. Solo quando esiste una tale situazione complessiva e sostanziale dell’ente locale (e nell’ente locale) vi sono autogoverno e autonomia ».

(18₎ _{T. MARTINES, Studio..., cit., 114. Nel « sistema pluralistico di direzione} politica dello Stato (...) la funzione di direzione politica è stata divisa dal nostro costituente fra quattro organi, e precisamente: il Governo, il Parlamento, il popolo ed il Capo dello Stato ». Questa funzione « non si identifica con alcuno dei poteri tradizionali dello Stato; poteri che, in certo senso, tende, invece, a dirigere ed a coordinare », e si realizza attraverso la « potestà di indirizzo politico » (in senso stretto) intesa come « potestà di determinare la politica generale dello Stato » ed « attività di indirizzo politico » quale « attività diretta ad attuare sul piano giuridico tale politica, mediante i mezzi a ciò predisposti dalla Costituzione ». La prima « è attribuita al Governo ed ai gruppi parlamentari di maggioranza (...) All’attività di indirizzo politico, invece, partecipano, in vario grado, il Capo dello Stato, gli organi del Potere esecutivo (nell’esercizio della c.d. « funzione amministrativa ») e del Potere legislativo e (...) le Regioni ». A proposito della partecipazione regionale

2. Quali enti e fini generali le regioni (e così anche le

province ed i comuni) svolgono la funzione di direzione politica

nella forma della potestà e dell’attività di indirizzo politico. Con la

differenza che la potestà di indirizzo politico dello Stato è espres-

sione della sovranità ; quella regionale, invece no, essendo intima-

mente legata alla posizione di autonomia dell’ente regione (

_).

all’attività statale di indirizzo politico la relativa potestà è « attribuita, in linea esclusiva, agli organi dello Stato » essendo la regione « in una posizione di dipendenza costituzionale (...) perché tutti i poteri che le vengono attribuiti dalla Costituzione devono essere esercitati nel pieno rispetto, formale e sostanziale, dell’ordinamento costituzionale dello Stato », 115, 118, 112-123, 124, 127.

(19₎ _{T. MARTINES, Studio..., cit., 132. « Ciò importa anche che la potestà di} indirizzo politico dello Stato e quella regionale non sono poste sullo stesso piano, senza che, però, con questo si istituisca un rapporto di subordinazione gerarchica: esse, infatti, si svolgono su piani diversi, ma non sovrapposti; la potestà statale, soltanto, potendo assmere come contenuto fini teoricamente illimitati; quella regionale essendo, al contrario, istituzionalmente circoscritta alla sfera di competenza che la Costituzione ha attribuito all’autonomia della Regione. Ambedue, però, risultano limitate dalle norme e dai principi costituzionali: direttamente la potestà statale, immediatamente od anche mediatamente la potestà regionale ». Pertanto, « la sfera di autonomia politica concessa alle Regioni non vale (...) a configurare una « sovranità » di tali enti. E ciò per un duplice ordine di fattori: innanzi tutto perché l’ordinamento regionale è un ordinamento non originario, bensì derivato da quello dello Stato-istituzione (che è comprensivo degli ordinamenti particolari), nel quale la sovranità è attribuita al popolo; in secondo luogo, e come conseguenza di quanto sopra, perché la potestà di indirizzo politico deve essere esercitata in aderenza a quelle che sono le funzioni ed entro la sfera di competenza che l’ordinamento costituzionale ha attribuito all’ente Regione », 143. In caso di indipendenza massima da altri poteri il termine autonomia « viene a coincidere con quella di sovranità, ed infatti venne così intesa in origine. Riservato poi allo stato l’attributo di sovrano, autonomia venne a significare il potere di autodeterminazione esercitabile in modo indipendente sia pure nei limiti consentiti dalla superiore legge statale », C. MORTATI, Istituzioni..., cit., 772. « Stato e Regione sono, quindi, non solo soggetti ed organizzazioni diverse, ma sussistono ed operano in sfere diverse: collegate e non subordinate. L’autonomia regionale deriva nella sua configurazione e nei suoi fini dalla Costituzione. La rigidità di questa la sottrae ad altri limiti ed esclude ogni competenza diversa ». Quanto al potere legislativo dei Consigli regionali, « la coordinazione Stato- Regioni è, pertanto, assicurata non attraverso la graduazione formale dei rispettivi poteri di produzione ma in ordine alla divisione delle sfere di competenze. Nell’ambito dello Stato-ordinamento sono attivi ed operanti lo Stato con com-

petenze generali e le regioni con competenze particolari delimitate dalla sfera e

dall’interesse regionale », V. SICA, Profili..., cit., 239. « L’ordinamento delle singole Regioni trae la sua validità dall’ordinamento generale e si pone rispetto a questo come un ordinamento derivato onde a ragione l’ente regionale può

Pur non partecipando alla potestà statale di indirizzo politico,

le regioni, entro i limiti istituzionali che sono loro propri e con i

controlli costituzionalmente stabiliti, (...) possono avere un proprio

indirizzo politico, diverso da quello statale, purché non contra-

stante con i principi strutturali dell’ordinamento costituzio-

nale (

_).

L’autonomia locale è autonomia normativa avente tratti ca-

ratteristici, per la collocazione nella gerarchia delle fonti assunta

dagli atti normativi con cui si manifesta (

_{). Nel caso delle regioni}

la loro sfera di competenza si estende ad una serie di materie,

fissate in maniera esclusiva nella Costituzione e negli Statuti spe-

ciali, in ordine alle quali esse possono esercitare la funzione legi-

slativa (...) e le connesse funzioni amministrative e la funzione di

direzione politica (

_).

qualificarsi nell’usata accezione del termine, ente autarchico », G. MIELE, Le

Regioni..., cit., 91.

(20₎ _{T. MARTINES, Studio..., cit., 132. « La determinazione dell’indirizzo} politico generale si può ricondurre anch’essa ad un’operazione interpretativa della Costituzione; e, per di più, anche l’indirizzo politico dovrebbe mirare, almeno nella sua espressione immediata, ad attuare i principi di struttura dell’ordinamento costituzionale che, rispetto ad esso, si pongono non soltanto come normelimite ma come norme che, esprimendo la formula politica in senso tecnico, predeterminano i fini dello Stato ». Da qui « la possibilità che diverse interpretazioni delle norme suddette da parte degli organi statali e degli organi regionali di direzione politica portino, infine, a contrasti e, quindi, a conflitti fra Stato e Regione, componibili nei modi e nelle forme previste dalla carta Costituzionale », 134. Tuttavia « si vede nei limiti in concreto posti all’autonomia dalla Costituzione la concretizzazione coerente — in un certo senso assiomatica — del principio unitario: l’unità si converte in una serie di limiti all’autonomia », U. ALLEGRETTI, Autonomia..., cit., 12. « Una tale unità (...) si riduce a pura forma organizzativa, in virtù della quale ciò che istintivamente, oscuramente, i sente come interesse nazionale è sottratto alle autonomie. È un’unità formale, di pura coerenza e d’ordine, suscettibile perciò di assumere qualsiasi contenuto, e in definitiva di tradursi nella mera espressione di una volontà », 14.

(21₎ _{M.S. GIANNINI, Autonomia..., cit., 365. Tuttavia l’autonomia locale è} « per il suo contenuto giuridico, un’autonomia composita; ma per il suo contenuto costituzionale generale, certo preminente è in essa l’aspetto attinente all’autonomia organizzatoria ».

(22₎ _{T. MARTINES, Studio..., cit., 149-150. « Possiamo da ciò dedurre senz’al-} tro il principio che l’autonomia degli enti territoriali o si caratterizza in senso politico o non è autonomia, assumendo l’autonomia normativa (nella quale si fa generalmente consistere l’essenza dell’autonomia regionale) un suo preciso significato ed una sua validità soltanto se strettamente connessa alla autonomia

Oggi il concetto si estende alle nuove disposizioni costituzio-

nali che hanno avviato il percorso di riforma delle regioni (vedasi

parte III).

Ed è così che, puntando sul significato sostanziale dell’auto-

nomia, enti autonomi non sono quelli che possano emettere in

qualche caso sporadico atti normativi o costitutivi dell’ordinamento

giuridico, ma solo quelli che abbiano tanto potere normativo che

l’autonomia possa considerarsene carattere essenziale o costitutivo

e che si è di fronte ad un ente autonomo se è capace di disciplinare

in concreto tanta materia e in maniera tanto organica che ne

sorgano ordinamenti particolari entro l’ordinamento territoriale

dello Stato (

_).

politica ». Premesso che la legge (statale e regionale) è un atto politico rileva che negli ordinamenti moderni « è assunta a strumento fondamentale dell’azione di governo consentendo la realizzazione dell’indirizzo della maggioranza politica nei vari settori dell’ordinamento (...) Non potrà porsi in dubbio, infatti, che la determinazione legislativa in una delle materie attribuite dall’art. 117 alla potestà normativa della Regione si ispiri e traduca concretamente un particolare indirizzo (...) Ne deriva la legittimazione della Regione all’adozione di un proprio indirizzo nella fera di sua competenza ed alla sua realizzazione nell’esercizio della potestà legislativa », V. SICA, Profilo..., cit., 247. « L’autonomia politico-amministrativa si manifesta essenzialmente attraverso lo strumento della normazione » e « quando per autonomia normativa s’intenda non la generica potestà di dettare delle norme giuridiche, ma la più complessa potestà dell’ente di darsi un ordinamento; e, soprattutto, quando si precisi che la potestà normativa riconosciuta attiene alla produzione di norme sostanziali e di norme strumentali; è facile concludere che la riduzione delle autonomie locali negli schemi dell’autonomia normativa, lungi dallo svalutare, rafforza l’indipendenza, anche politica, degli enti locali: in tal modo, infatti, ad essi si riconosce, accanto al potere di agire e di organizzarsi, anche il potere di dettare le regole di tale azione e di tale organizzazione. Il che, in definitiva, appare come il migliore modo di assicurare le autonomie locali, dal momento che, al generale riconoscimento dell’indipendenza politica degli Enti minori, si aggiunge un adeguato sistema di garanzie costituzionali, che si concreta, appunto, nella possibilità di tradurre l’impegno politico degli Enti locali in un sistema di norme; e ciò in considerazione della più efficace tutela che, in questo caso, è possibile realizzare », N. D’AMATI, Saggio sul concetto giuridico di autono-

mia finanziaria, in Riv. trim. dir. pubbl., 1963, 846-847.

(23₎ _{C. ESPOSITO, Autonomie..., cit., 106-107. Sull’autonomia legislativa} quale caratteristica dell’autonomia politica cfr. E. SPAGNAMUSSO, Corso di diritto

Nel documento REGIONI. DALLA STORIA ALLA GOVERNANCE EUROPEA (pagine 51-57)