Se l’intervento pubblico è cresciuto, rispondendo a bisogni
sociali ed economici, la logica incrementale che ha caratterizzato i
trasferimenti finanziari dal bilancio statale verso gli enti non ha
però favorito gestioni attente ai risultati e alle responsabilità degli
operatori.
Principi importanti come l’efficienza, l’efficacia e l’economi-
cità sono oggi all’attenzione del legislatore; la qualità dei servizi
pubblici dovrebbe avvantaggiarsene, nonostante che altri interventi
siano opportuni sul sistema delle responsabilità e sulle forme dei
controlli (
8).
ruolo della Regione, configurato come organo di indirizzo, di programmazione generale e di alta amministrazione, sull’attribuzione alla Provincia di compiti di programmazione territoriale socio economica e di coordinamento a livello inter- medio ed ai Comuni di compiti di programmazione a carattere locale oltre che di amministrazione attiva e di gestione dei servizi pubblici », A. URICCHIO, La
cooperazione degli enti locali e programmazione finanziaria nella legge n. 142 del 1990, in La finanza locale, 1992, n. 6, 786-787.
(6) In argomento v. F. LONGO, Collaborazioni tra enti locali nella logica
dell’economicità dell’azione amministrativa, Giuffrè, Milano, 2000.
(7) « La lettura integrata delle due disposizioni può non garantire risultati del tutto coerenti in mancanza del necessario raccordo che avrebbe dovuto essere effettuato in sede legislativa », C. MIGNONE, Commento alla legge sulle autonomie
locali, UTET, Torino, 1993, 20.
(8) « Col crescere delle risorse economiche e delle utilizzazioni interme- diate, con l’espandersi delle esigenze organizzative, i sono accentuate le difficoltà gestionali e si sono in conseguenza ridotti gli standard qualitativi e quantitativi del
Sotto il profilo dell’efficacia delle politiche pubbliche, un
maggior grado di decentramento politico nello svolgimento delle
funzioni garantisce contatti più diretti tra amministratori e cittadini.
In tal caso, i mezzi finanziari aggiuntivi dovrebbero trovare contro-
partita nel migliore soddisfacimento dei bisogni pubblici.
Il processo di rinnovamento è iniziato con la legge 23 ottobre
1992, n. 421 che ha delegato il Governo ad emanare, nell’ambito di
alcuni principi di carattere generale, uno o più decreti legislativi per
contenere, razionalizzare e controllare la spesa nel settore del
pubblico impiego e per migliorare l’efficienza, la produttività e
l’azione amministrativa; esercitando la delega il Governo ha ema-
nato il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, profondamente modificato dalla
legge n. 59 del 1997 (
9).
Sono emerse così importanti novità che investono il modo di
programmare le attività, di organizzare gli uffici, di attribuire le
competenze e gestire le risorse.
sistema ». Inoltre, « il peso delle decisioni politiche, in carenza di linee di pro- gramma, ha finito nel tempo con gravare sui momenti di formazione, di discussione e di approvazione del bilancio che, essendo uno strumento di quantificazione, consente di misurare solo i costi delle politiche economiche pubbliche, non già di valutarne l’efficacia, né in termini assoluti né in termini comparati », A. MONOR- CHIO, La guida della finanza pubblica negli anni novanta, in Amministrazione e
contabilità dello Stato e degli Enti Pubblici, 1992, n. 1, 28-29. « Una distorta
applicazione della politica keynesiana del deficit spending, attraverso il crescente impiego delle risorse per scopi non produttivi e di breve respiro, ha infatti comportato negli ultimi anni una dilatazione delle spese che rischia di annullare i fermenti di ripresa che di recente la nostra economia ha segnalato », E. PETROLATI,
Programmazione finanziaria e costituzione economica, in Riv. Trim. di Scienza dell’Amministrazione, 1985, n. 3, 138.
(9) Il titolo del decreto è « Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 ». È utile ricordare che oltre alla legge n. 59/97 sono intervenuti, a questo proposito, il d.lgs. n. 80 del 1998 che ha contribuito ad ampliare l’area dei rapporti di lavoro soggetti alla contrattualizzazione; va qui ricordata anche la legge n. 191 del 1998 che ha disciplinato lo sviluppo del sistema informativo integrato per l’amministrazione, introducendo il « telelavoro ». Sull’argomento si veda il circostanziato lavoro di F.G. SCOCA, Cenni sull’impiego pubblico, in AA.VV., Diritto Amministrativo, Mon- duzzi, Bologna, 1993, 1, 629-57. Infine è opportuno ricordare il d.lgs. n. 286 del 1999 sul riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati della P.A., a norma dell’art. 11 della legge n. 59 del 1997.
I ministri, organi con funzioni di indirizzo politico-ammini-
strativo, definiscono obiettivi e programmi, indicano priorità ed
emanano direttive generali per l’attività amministrativa e di ge-
stione ed elaborano gli « schemi degli stati di previsione » (
10); gli
organi di direzione amministrativa hanno invece una competenza
finanziaria, tecnica, amministrativa e di rappresentanza esterna (
11).
A questi compiti si affianca la responsabilità dirigenziale,
valutata soprattutto in base al risultato dell’attività svolta dagli
uffici, alla realizzazione dei programmi e dei progetti in relazione
agli obiettivi, oltre che ai rendimenti ed ai risultati della gestione
finanziaria, tecnica ed amministrativa, alle decisioni organizzative e
alla gestione del personale e dei mezzi finanziari e strumentali
assegnati (
12).
(10) Già in questi schemi sono indicati « gli obiettivi e i programmi di ciascuno Dicastero ».
(11) Si era già osservato che « né il Governo né il Parlamento oggi assumono, in complesso e prioritariamente, la responsabilità del bilancio (...) il dato residuale, comunque, è l’impossibilità di individuare ed attribuire responsa- bilità propositive e decisionali in materia di bilancio, a conclusione dell’iter governativo e parlamentare di esame e approvazione del bilancio » e che « ana- logamente a quanto accade negli altri Paesi (...) che vivono le loro esperienze in una struttura costituzionale diversa dalla nostra, occorre che il Governo si riap- propri di poteri certi nella determinazione dell’indirizzo tecnico-politico in materia di finanza pubblica », A. MONORCHIO, La guida..., cit., 30-31.
(12) Sulla responsabilità della pubblica amministrazione e dei suoi agenti, in genere, V.E. ORLANDO (1893) « Saggio di una teoria sul fondamento della responsabilità civile »; L. FREZZINI (1915) « Responsabilità amministrativa »; U. FORTI(1937) « Contributo alla teoria della responsabilità »; C. ESPOSITO(1954) « La responsabilità dei funzionari »; R. ALESSI(1955) La responsabilità della pubblica
amministrazione; E. CASETTA(1956) « L’illecito degli impiegati civili »; ID. (1957)
L’illecito degli enti pubblici; L. PICCARDI(1963) « Sulla responsabilità della P.A. e dei dipendenti pubblici »; E. CANNADA BARTOLI (1970) « Illecito »; P. TRIMARCHI (1970) « Illecito »; F. GARRI (1975) La responsabilità della pubblica amministra-
zione; E. CANNADABARTOLI(1976) (ed.) La responsabilità della pubblica ammini-
strazione; P. MADDALENA(1979) « La responsabilità degli amministratori e dipen- denti pubblici »; A. LENER, P. MADDALENA, F. SATTA(1981) (eds.) La responsabilità
del pubblico funzionario; G. SAPIENZA(1983) « Responsabilità amministrativa »; L. SCHIAVELLO (1987) Responsabilità contabile, formale e amministrativa; AA.VV. (1985) Buon andamento; F. SATTA(1988) « Responsabilità della pubblica ammi- nistrazione »; G. BRONZETTI (1991) La responsabilità nella pubblica amministra-
zione; A. BARDUSCO(1992) « La responsabilità politica della pubblica amministra- zione »; S. VAGNONI(1992) Le responsabilità; G. BRONZETTI(1993) La responsabi-