Le risorse finanziarie delle regioni

Il principio dell’autonomia finanziaria era sancito nell’art.

119, comma 2 della Costituzione (vecchio testo) dove si affermava

che « alle regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi

erariali, in relazione ai bisogni delle regioni per le spese necessarie

ad adempiere le loro funzioni normali » (oggi si parla di « compar-

tecipazione »).

Le regioni erano quindi autonome sul versante finanziario nei

limiti delle esigenze di coordinamento ed unità della finanza pub-

blica; mentre era compito del legislatore statale, in questo caso,

valutare il fabbisogno finanziario relativo alle funzioni normali.

Tutto ciò è ridisegnato dalle riforme costituzionali recenti di cui si

dirà più avanti (parte III).

Nei settori di competenza legislativa ed amministrativa i

mezzi finanziari devono quindi risultare adeguati alle esigenze della

gestione ordinaria, in misura tale da coprire anche il fabbisogno

relativo alle spese di investimento ed a quelle che occorrono per lo

sviluppo. Bisogna badare molto, allora, al modo in cui le funzioni

vengono svolte e alle responsabilità che ne conseguono, se è vero

che l’aiuto anche eccezionale dello Stato è destinato a scomparire;

quindi l’ente è indotto a soppesare le conseguenze dei propri atti e

ad evitare spese inutili o non proporzionate ai mezzi su cui sa di

poter fare affidamento (

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_).

contempo, in una qualche misura, lo stesso potere anche su aspetti di natura finanziaria, essendo difficilmente configurabile un comportamento che possa in- fluire attraverso il potere di indirizzo sulle attività legislative ed amministrative delle regioni che riguarda le materie di cui all’art. 117 Cost. senza far leva, o, almeno indirettamente, influire sul momento finanziario », G. CASALE, La nuova..., cit., 79.

(62_{) Cfr., G. MIELE, Le Regioni..., cit., 94. « La valutazione del fabbisogno} finanziario è tipica dell’autonomia finanziaria, per cui appartiene a ciascuna Regione il potere di determinazione del medesimo, mentre al Parlamento, quale organo dello Stato-ordinamento, è riservato il diritto di verifica, cui consegue il potere di adeguamento delle quote di tributi erariali da assegnare a ciascuna Regione (...) è attraverso la manovra delle quote dei tributi erariali che il Parlamento può esercitare la sua funzione di coordinamento della finanza delle Regioni con quella dello Stato e degli enti locali », S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. III, 54. « La potestà impositiva deve, per necessità, essere connessa alle funzioni che la regione svolge ed allo sviluppo che ad esso intende darsi perché ogni incremento di attività si rivolge in maggiore spesa e nella necessità di relativa

Non a caso gli orientamenti sull’autonomia finanziaria rivol-

gevano l’attenzione principalmente al contenuto e all’ampiezza del

termine, nell’ambito di un dibattito incentrato sul parallelismo tra

il sistema della finanza regionale e l’analogo sistema della finanza

locale. Una questione ricorrente è stata infatti quella se l’autono-

mia finanziaria comprendesse o meno l’autonomia tributaria, in-

tendendo quest’ultima come potestà normativa autonoma in ma-

teria tributaria o soltanto una potestà di natura amministrativa di

istituire ed imporre tributi.

Un gruppo di autori con argomenti di carattere generale

riteneva che le regioni fossero dotate di autonomia tributaria in

base all’art. 20 Cost. che vieta di istituire dazi di importazione, di

esportazione e di transito tra le regioni ed implicitamente consente

di istituire gli altri tributi.

Tra questi c’è chi aveva visto la soluzione del problema nella

tipologia prevista dall’art. 119 (vecchio testo) alla luce dell’auto-

nomia finanziaria e di confrontarla con la formula politica posta a

base della finanza locale (

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_{); ciò significava che la legge statale di}

copertura. Il che significa che, per garantire l’effettiva autonomia, occorre una certa dinamicità anche nella capacità di reperire le fonti di finanziamento delle spese », O. SEPE, Note..., cit., 2540. Non è dato reperire « nel testo costituzionale, indicazioni precise sui principi e gli strumenti dell’attività finanziaria delle Re- gioni », G.C. MORETTI, Principi e strumenti dell’attività finanziaria negli Statuti delle

Regioni ordinarie, in Atti del convegno, Gli statuti regionali, cit., 294, ma « si può

oramai ritenere sufficientemente accreditata l’opinione che ascrive alla materia finanziaria l’intera disciplina dei bilanci e della minore contabilità, nonché — ovviamente — la materia tributaria e quella relativa alla disciplina degli strumenti non autoritativi di pubblico finanziamento », ID., Considerazioni..., cit., 514. Dal presupposto che l’attività delle regioni non è sostitutiva di quella dello Stato, esigenze largamente insoddisfatte troveranno più facilmente i modi di esserlo. Ma la maggiore eventuale spesa avrà il suo corrispettivo nella soddisfazione di bisogni e di necessità trascurate. In secondo luogo quello che è prospettato come un vero e proprio costo aggiuntivo potrà essere certamente assai ridotto, se la Regione sarà concepita come momento essenziale non solo di un processo di democratizzazione ma anche della riforma burocratica conseguendo dal decentramento una riduzione di costi per la erogazione di servizi. Più approfonditamente si veda A. BRANCASI, A. ANCILLOTTI, L’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, Maggioli, Ri- mini, 1996; V. CAPUTIJAMBRENGHI, La gestione patrimoniale, in AA.VV., Contabilità

dello Stato e degli enti pubblici, Giappichelli, Torino, 1999, 151.

(63_{) E. DE MITA, Autonomia..., cit., 511. Se « esaminiamo la formula di} indirizzo politico che si è trasfusa nelle leggi tributarie relative agli enti minori, scopriamo che essa ha sempre risposto alla necessità di subordinare le entrate di

coordinamento della finanza pubblica incontrava il limite di conte-

nuto già posto per l’attività finanziaria delle regioni. Se è vero

quindi che l’attività tributaria è parte dell’attività finanziaria, il

rinvio alla legge statale era richiesto soltanto da esigenze di armo-

nia del sistema tributario e da quelle di perequazione tra regioni

ricche e regioni povere (

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_).

quegli enti alla situazione della finanza dello Stato, alle esigenze dell’erario (...) Ognuno vede allora che non può essere accettata una formula che ricalchi quella della finanza locale, che oggi non risponde neppure all’autonomia del Comune e della Provincia, ben diversa da quella della Regione », 511-512. Difatti « il comma 2 dell’art. 119, letto in stretto collegamento col primo, non poteva non avere il significato di attribuire alle Regioni ordinarie la possibilità di dettare norme in materia di tributi, come avviene del resto, sia pure in modi diversi, per le Regioni a statuto speciale ». « L’orientamento prevalente era comunque quello più favo- revole all’autonomia regionale, quello cioè che assimila la potestà tributaria a quella disciplinata dall’ex art. 117 Cost. », U. DESIERVOed altri, Note..., cit., 727, 729. « Circa il rapporto della finanza regionale con la finanza pubblica unitaria- mente considerata, va precisato che, sul versante delle entrate, è quello di derivazione (...) Occorre, però, rilevare che la derivazione della finanza regionale non ha la stessa natura di tutte le altre autonomie finanziarie ». L’autonomia finanziaria di ciascuna regione « per essere in armonia col sistema normativo ed amministrativo riconosciuto dalla Costituzione, deve almeno in parte fondarsi sul prelievo diretto a carico dei cittadini che manifestano la loro capacità contributiva in un dato ambito regionale », S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. III, 46-47, 50.

(64_{) E. DEMITA, Autonomia..., cit., 507. « Al di fuori delle esigenze sopra} dette (...) vi è invasione della competenza della regione di istituire tributi propri e di regolarli; la legge statale è perciò impugnabile per illegittimità costituzionale. La competenza della Regione a legiferare deriva direttamente dalla Costituzione e costituisce un limite per la stessa legge statale, la quale non può disporre per le stesse

materie riservate alla Regione ». La potestà legislativa tributaria quindi, come

specificazione dell’attività finanziaria, « trovava il suo fondamento nel comma 1 dell’art. 119, vale a dire nello spirito dell’intera disciplina costituzionale dell’ente Regione », 508. « Le regioni, oltre a pretendere l’attribuzione di quote di imposte statali, possono istituire con legge tributi propri, nel limite in cui ciò sia consentito dalle leggi dello stato, e con il rispetto dei principi vigenti per ogni tipo di imposta, oltreché naturalmente esercitare l’attività amministrativa propria o delegata, di imposizione e di riscossione dei tributi stabiliti », C. MORTATI, Istituzioni..., cit., 846. I tributi propri « costituiscono espressione dell’autonomia regionale nei confronti dello Stato-persona, ma sottostanno ai principi e limiti posti dagli organi dello Stato-ordinamento. Infatti, i tributi regionali sono attribuiti — nelle linee essen- ziali, necessarie per garantire l’uguaglianza dei contribuenti — dal Parlamento quale organo dello Statoordinamento e debbono essere dal medesimo coordinati al di fuori di qualsiasi ingerenza degli organi dello Stato-persona », S. BUSCEMA,

Nella stessa direzione si è sostenuto che l’intervento legisla-

tivo, necessario per l’attribuzione alle regioni dell’ambito sul quale

possono esercitare la loro potestà tributaria, incontrava dei limiti

oggettivi che erano costituiti: a) dall’esigenza di garantire l’ugua-

glianza dei contribuenti aventi la stessa capacità contributiva (artt.

3 e 53 Cost.); b) dalla necessità di non coprire l’intera area della

disciplina normativa dei tributi, dovendosi lasciare uno spazio

adeguato all’autonomia finanziaria, della quale è componente non

secondaria l’autonomia tributaria (

65

_).

Altri autori escludevano che la regione avesse autonomia

tributaria, in quanto l’art. 117 Cost. (vecchio testo) che delimitava

le aree di competenza legislativa regionale, non conteneva il settore

tributario (

66

_).

(65_{) S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. III, 52. « Tenendo presente la distin-} zione fra potestà normativa per la materia tributaria e potestà amministrativa di imporre i singoli tributi, dal quadro costituzionale (...) emerge che la potestà tributaria regionale si estrinseca sotto entrambi gli aspetti ma mentre può ritenersi piena sotto il profilo amministrativo, non lo è sotto quello normativo, essendo necessaria una norma legislativa dello Stato-ordinamento che prevede il campo di applicazione dell’imposizione tributaria regionale » e che « l’imposizione tributa- ria regionale deve avere una certa connessione ed organicità con le materie nelle quali le Regioni stesse hanno competenza legislativa ed amministrativa, 53. In presenza del dato letterale e sistematico del coordinamento « non può reggere la tesi di una autonomia finanziaria regionale tanto compressa sotto il profilo delle entrate da risolversi addirittura in forme organizzative meno autonome di quelle regolarmente riconosciute alla finanza dei Comuni e delle Province », E. PACE,

Autonomia finanziaria regionale e legislazione attuativa, in Le Regioni, 1987, n. 4,

939. « Il rinvio alla legge statale è fatto per tutta l’attività finanziaria della Regione. Se tutta l’attività finanziaria deve essere autonoma entro i limiti della legge statale non c’è un solo settore di essa che possa essere interamente disciplinato dalla legge suddetta. Il semplice rinvio al legislatore ordinario, sia pure ristretto ad un solo settore finanziario sarebbe contrario al principio dell’autonomia, perché porrebbe la Regione in balia del Parlamento nazionale », P. BARILE, Istituzioni di diritto

pubblico, VII ed., Cedam, Padova, 1995, 245.

(66_{) S. VALENTINI, Autonomia..., cit., 661. « Soltanto con le leggi dello Stato} possono essere definiti il tipo e la struttura delle figure finanziarie e tributarie; escludendosi, quindi, per la determinazione degli elementi costitutivi e caratte- rizzanti di esse, qualsiasi ambito o spazio di valutazione da riservare alla potestà normativa della Regione (...) le leggi regionali “istituiscono” le figure finanziarie e quelle propriamente tributarie, recependone tipi e struttura stabiliti rigidamente dalle leggi dello Stato e formulando le norme integrative di carattere specificativo e di mera attuazione di esse », M. TRIMELONI, L’autonomia finanziaria (e tribu-

Nel documento REGIONI. DALLA STORIA ALLA GOVERNANCE EUROPEA (pagine 73-77)