4. L’assetto finanziario dopo il passaggio delle funzioni amministrative
5.2. Il ruolo delle regioni
Il concorso alla definizione degli obiettivi e degli indirizzi
della programmazione economica nazionale, contenuto nell’art. 11
del D.P.R. n. 616 del 1977, non ha avuto seguito in una disciplina
sulle procedure della programmazione.
L’art. 34 della legge 5 agosto 1978, n. 468 ha però posto le
premesse per una programmazione finanziaria nell’attività delle
regioni. L’apporto degli enti territoriali è risultato infatti allargato
agli aspetti finanziari, attraverso il « parere » della Commissione
interregionale sugli « schemi delle linee di impostazione » del bi-
lancio annuale e pluriennale dello Stato (
60).
La legge 23 agosto 1988, n. 362 (
61), ha poi indirizzato lo stesso
(59) Questo sistema ha determinato una accentuata « centralità » del Go- verno che « pur avendo agevolato la conoscenza dei disavanzi cosiddetti “som- mersi” e la politica di ripianamento del rilevantissimo deficit degli enti previden- ziali e assistenziali (...) ha segnato tuttavia il deciso ritorno ad un sistema centra- listico funzionalmente inadeguato ai compiti dello Stato moderno e comunque contrario ai principi autonomistici costituzionalmente garantiti », F. IZZI, Pro-blemi..., cit., 2066. Sul consolidamento cfr., P. ZANCHI, Consolidamento dei conti
pubblici, in A. BARETTONIARLERI(a cura di), Dizionario di contabilità pubblica, Giuffrè, Milano, 1989, 1 ss., e P. DEIOANNA, Copertura delle leggi di spesa, cit., 119 ss.
(60) L’art. 11 del D.P.R. n. 616/77 « prevedendo il concorso delle Regioni agli obiettivi della programmazione economica nazionale, senza alcun riferimento alle materie di competenza regionale, dà nuova forza alla vecchia richiesta delle Regioni di partecipare alla formazione del bilancio dello Stato ». Gli artt. 4 e 34 della legge n. 468/78 quindi « prevedono una qualche partecipazione delle Regioni alla redazione del progetto governativo di bilancio, annuale e pluriennale », M. CARLI, La finanza..., cit., 50.
(61) « Nuove norme in materia di bilancio e di contabilità dello Stato ». È la c.d. « miniriforma » della legge n. 468 del 1978.
« parere » sul « documento di programmazione economico-finan-
ziaria » e sul disegno di legge con cui si approva il bilancio annuale
e il bilancio pluriennale a legislazione vigente, predisposti dal
Governo e da presentare alle Camere.
La ricerca di un raccordo continuo tra regioni ed organi
centrali dello Stato, soprattutto per la partecipazione delle regioni
alle linee guida della politica generale, è poi confluita nell’art. 12
della legge 23 agosto 1988, n. 400 che ha istituito la « Conferenza
permanente per i rapporti tra Stato e regioni » (
62). È un sistema
che richiama la pratica degli organismi misti, in cui confluiscono
rappresentanze statali e delle regioni il cui primo esempio ci è
fornito dalla « Commissione consultiva interregionale ».
La Conferenza permanente è un organismo che interviene
nelle materie di interesse regionale ed è consultato in sede di
programmazione nazionale, politica finanziaria e di bilancio e
quando si trattano questioni che coinvolgono il respiro euro-
peo (
63).
La partecipazione è stata anche estesa al contributo degli enti
(62) Un decreto del 12 ottobre 1983 aveva già istituito la conferenza Stato-Regioni presso la presidenza del Consiglio dei ministri cui partecipano i presidenti delle Giunte regionali e i ministri interessati. In precedenza nell’ambito del procedimento di formazione del programma economico nazionale era già stata prevista la partecipazione della Commissione interregionale per la programma-zione economica alle riunioni del CIPE composta dai presidenti delle Giunte
regionali e dai presidenti delle province autonome di Trento e Bolzano. « Oltre al problema di una ridefinizione dei rapporti Stato-regioni da attuare nel quadro della riforma dell’amministrazione statale, e di una ricomposizione generale delle competenze sia al centro che alla periferia, si evidenzia la necessità di garantire una maggiore comunicabilità tra i diversi enti ed apparati, non solo per il tramite delle consuete procedure di coordinamento, ma anche attraverso meccanismi organizzativi capaci di raccordare automaticamente le rispettive attività », F. SALVIA, Crisi..., cit., 510-511.
(63) La necessità « di strutturare un bilancio che si informi alle scelte fondamentali operate dal Governo », ha osservato che « al consiglio è riconosciuto il potere-dovere di approvare un bilancio regionale che si informi alle scelte basilari operate dal Governo sino alla data fissata per l’approvazione dai singoli statuti. In tal modo il bilancio regionale approvato risponderà il più possibile a quello che sarà l’indirizzo cui si informerà la legge di approvazione del bilancio statale (...) Inoltre, il consiglio regionale dispone del potere-dovere di apportare al bilancio regionale, successivamente alla data di approvazione di esso, tutte le modifiche cui di volta in volta il Parlamento sottopone il bilancio statale, sino all’approvazione definitiva di quest’ultimo. Tale situazione è espressione di un
locali territoriali creando così un sistema in cui l’intera area della
finanza territoriale è coinvolta nelle procedure di programmazione
economico-finanziaria. Non è un caso che l’art. 34 stabilisce il
concorso degli enti locali territoriali quando si determinano gli
obiettivi programmatici dei bilanci pluriennali delle regioni (
64);
obiettivi determinati in « riferimento » ai programmi regionali di
sviluppo e in « armonia » con gli obiettivi programmatici del bilan-
cio pluriennale dello Stato (
65).
L’art. 34 introduce, in definitiva, un modello centralista a
partecipazione regionale come quello precedente, degradando il
rapporto Stato-regioni da un rapporto fra programmazione econo-
mica nazionale e programmazione regionale di sviluppo ad un
rapporto di subordinazione, delle regioni alle previsioni del bilancio
pluriennale dello Stato (
66).
principio di continuo adattamento del bilancio regionale allo Statale, attraverso anche il contributo dell’iniziativa della giunta », A. AMATUCCI, Bilanci..., cit., 407. (64) « A livello costituzionale non si rinviene una norma che imponga in modo specifico alle Regioni di far partecipare i propri enti locali alla determina- zione dei propri indirizzi programmatici », S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. III, 179-180. Le regioni, nell’esercizio dell’autonomia statutaria, hanno stabilito co- munque forme di partecipazione dei comuni e delle province alla programmazione regionale e altre forme equivalenti di collaborazione. Pertanto « quanto prescritto ora dal legislatore statale può essere interpretato come una presa d’atto di una situazione già esistente per espressa autonoma determinazione di ciascuna Re- gione. Questa interpretazione può spiegare perché il legislatore statale si è limitato ad una semplice enunciazione ».
(65) Si realizza così l’« impiego del bilancio pluriennale dello Stato in funzione di guida o di “corsia” per la pianificazione economico-finanziaria regio- nale », A. BARDUSCO, I principi della nuova legislazione in materia di bilancio e
contabilità dello Stato e delle Regioni, in Amministrare, 1979, n. 3-4, 356. « Siamo
in presenza di una esigenza fondamentale che discende alla presenza nell’ordina- mento di enti operanti in regime di autonomia con mezzi forniti dalla stessa collettività e per il perseguimento di fini interessanti comunque la medesima; questa armonizzazione imposta dal legislatore statale deve considerarsi estrinse- cazione del potere di coordinamento ex art. 119 Cost., potendosi riconoscere al bilancio pluriennale dello Stato — in quanto approvato dal Parlamento — la funzione di strumento di coordinamento della finanza pubblica ». Tuttavia « ciò presuppone una sua adeguata ristrutturazione e collegamento con un sistema normativo di attuazione dell’art. 119 Cost. », S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. III, 177, 179.
(66) G. PASTORI, I modelli..., cit., 18. Tuttavia il modello proposto è opposto a quello dell’art. 11, secondo il quale la programmazione costituisce « il riferi- mento per il coordinamento della finanza pubblica e non viceversa », 19.