I principi fondamentali

1. Oltre agli aspetti finanziari la legge n. 281 del 1970 affron-

tava anche altri problemi (oggi decisamente riproposti con il fede-

ralismo) come quello della potestà legislativa delle regioni.

La normativa contenuta nell’art. 9 della legge n. 63 del 1953

subordinava questa potestà ad apposite leggi-cornice contenenti i

principi fondamentali richiamati dall’art. 117 (vecchio testo) Cost.;

la legge n. 281 del 1970 cambiava questa impostazione ispirandosi

ad esigenze di immediata attuazione dell’istituto regionale.

In proposito l’art. 17 stabiliva che le regioni esercitassero la

funzione legislativa nei limiti dei principi fondamentali desumibili

da leggi che espressamente li stabilivano per le singole materie (

46

_);

ora, invece, tale funzione legislativa è espletata nel rispetto della

Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e

dagli obblighi internazionali (art. 117, comma 1 Cost. per la legge

Cost. n. 3 del 2001).

In linea generale si è chiarito che l’esercizio della potestà

legislativa regionale è principalmente diretto a produrre la norma-

tiva sostanziale, che deve servire da supporto giuridico per la spesa

da erogare a carico del rispettivo bilancio regionale (

47

_).

(46_{) La sentenza della Corte cost. n. 39 del 1971 ha dichiarato costituzio-} nalmente legittimo questo sistema. La funzione dei principi fondamentali è stata interpretata da alcuni come funzione dinamico-programmatica o di indirizzo, cui deriva la necessità del suo continuo aggiornamento con atti normativi e la natura politica della funzione. « Ulteriore conseguenza è la sottrazione alla Corte Costi- tuzionale della competenza a decidere su una materia squisitamente politica quale quella della fissazione dei principi fondamentali nei quali si eserciterà la potestà normativa regionale » A. FANTOZZI, Tributi..., cit.; secondo altri di delimitazione della competenza legislativa delle regioni.

(47_{) S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. III, 83. A proposito della estensione} della spesa regionale, « mentre il Parlamento ha il potere di qualificare « pub- blica » qualsiasi spesa — per autorizzarne l’erogazione a carico del bilancio statale e dei bilanci degli enti territoriali ed istituzionali non dotati di potestà legislativa

2.

La dottrina prevalente si è espressa nel senso della natura

« formale » della legge di bilancio.

Sulla natura giuridica della legge di bilancio la dottrina è stata

per lungo tempo divisa. Ancora oggi la maggior parte degli studiosi

concorda sul carattere formale della legge di bilancio, non rite-

nendo che essa possa avere o abbia alcun contenuto normativo

sostanziale (

48

_).

— ciascun legislatore regionale ha il potere di qualificare « pubblica », per porla a carico del rispettivo bilancio o di quelli dei propri enti, soltanto le spese necessarie per esercitare le funzioni indicate negli artt. 117 e 118 Cost. (vecchio testo) », 87-88.

(48_{) Hanno attribuito carattere sostanziale alla legge di bilancio il VITA-} GLIANO(Il contenuto giuridico della legge di bilancio, bilancio, 1910, l’ORLANDO(Il

concetto giuridico della legge di bilancio, in Riv. dir. pubbl., 1911) e l’INGROSSO (Istituzioni di diritto pubblico, 1925, I, 75). L’Orlando era stato in un primo tempo per la tesi formalistica scrivendo che « il bilancio non è certamente una legge propria perché manca di contenuto giuridico come in generale ogni legge finan- ziaria » (Principi di diritto costituzionale, Firenze, 1889, 138) successivamente, invece, mutò parere riconoscendo valore sostanziale alla legge di bilancio in quanto legge sostanziale di organizzazione. Successivamente il Bilancio è stato considerato legge sostanziale di organizzazione anche dall’INGROSSO(Diritto finan-

ziario, Napoli, 1956, 56); in tal senso anche G. DELLA CANANEA, Indirizzo e

controllo della finanza pubblica, Il Mulino, Bologna, 1996, 113 ss.

Tra gli studiosi che hanno invece considerato il bilancio un provvedimento amministrativo e quindi il relativo atto di approvazione solo una legge formale: ROMANO(Saggio di una teoria delle leggi di approvazione, in « Il Filangeri », XIII, 1898, 252), DONATI, (Le leggi di autorizzazione e di approvazione, in Dizionario di

diritto pubblico, 1911), ZANOBINI (Corso di diritto amministrativo, vol. IV, 1948, 442), SANDULLI(voce « legge » in Nuovissimo Digesto italiano), SICA(Osservazioni

sulla legge di bilancio, in Rass. dir. pubbl., 1960, I, 55), C. ANELLI(Natura giuridica

dei bilanci pubblici, in Corr. amm., 1965, 2050, ID., La natura giuridica dei bilanci

pubblici, Empoli, 1967), VIRGA, (Diritto costituzionale, 1967, 228), SEPE, (Atto

normativo ed atto amministrativo generale, in Studi in onore di F. Carbone, 1970,

377), BENTIVENGA, (Elementi di contabilità pubblica, Giuffrè, Milano, 1970, vol. I, 235 ss.), BENNATI(La legge del bilancio, in Cons. Stato, 1960, IV, 133), BUSCEMA, (voce « Bilancio dello Stato », in Enciclopedia del diritto, V, 1959, Giuffrè, Milano, 389 e 390; ID., Il bilancio, vol. I, Giuffrè, Milano, 1971, 135). Il Buscema considera quella del bilancio una legge formale in quanto « vi è l’orientamento legislativo, anche costituzionale, di riconoscere alla legge di bilancio alcuni, se non proprio tutti, dei caratteri della natura di legge formale alla deliberazione parlamentare sul bilancio ».

Un discorso a parte merita il MORTATI il quale in un primo tempo (cfr.

Istituzioni di diritto pubblico, II, Cedam, Padova, 1952, 333) affermando che la

Questo principio sembra recepito dalla Costituzione quando,

all’art. 81, comma 3, dispone che con la legge di bilancio « non si

possono stabilire nuovi tributi e nuove spese »; occorre quindi una

legge « sostanziale » per modificare le leggi già in vigore e che già

producono effetti sul bilancio.

Il divieto di introdurre, con la legge di bilancio, modifiche alle

leggi tributarie è da intendere come divieto di deliberare tributi non

solo « nuovi » ma anche « maggiori » (

49

_{); problematiche più com-}

plesse e più difficili da inquadrare, riguardano invece il versante

contabile delle spese.

In effetti si è discusso molto sulla legittimità di quelle parti

della legge di bilancio che autorizzano « nuove spese », senza

connessione con precedenti norme sostanziali, ed in contrasto

quindi con il principio costituzionale che assegna valore formale

alla legge di bilancio.

Un passaggio altrettanto oscuro riguarda le leggi che autoriz-

sostanziale carattere di autorizzazione, avendo la funzione di rendere concreta- mente operative facoltà già attribuite dalle leggi in vigore », non ebbe esitazione a rilevarne il carattere meramente formale « non contenendo essa norme generali, astratte e innovative dell’ordine giuridico preesistente ». Successivamente, egli (Istituz. dir. pubbl., vol. II, Padova, 1967, 608) affermava testualmente che « fa- cendo riferimento al contenuto tipico della legge di bilancio le si è attribuito il carattere meramente formale, perché ritenuta priva di contenuto normativo. Con riserva di esaminare l’ammissibilità in genere della distinzione, è da contestare che quella qualifica si adatti alla legge in parola ». « Infatti — aggiunge il predetto Autore — se è vero che, come si è detto, la legge di bilancio non può innovare alle leggi preesistenti, può però sospenderne l’efficacia per tutto il tempo della sua durata, esercitando così influenza sulla posizione giuridica dei cittadini, che riesce alterata anche dalla semplice sospensione del godimento dei diritti ».

Infine, qualche anno dopo (Le leggi provvedimento, Giuffrè, Milano, 1968, 29, 30 e 31), il Mortati, partendo dal presupposto che l’unica vera funzione di controllo è da attribuire alla legge di approvazione del rendiconto consuntivo dello Stato, esclude che la legge concernente il bilancio preventivo, anche se formal- mente qualificabile di approvazione o di autorizzazione, possa, farsi rientrare fra gli atti di controllo con la conseguenza della impossibilità di distinguere « fra la legge e l’atto ad essa sottoposto ».

(49_{) « Se il costituente ha inteso evitare la possibilità di apportare, in sede} di legge di bilancio, modifiche al sistema tributario, tale fine non può essere perfettamente raggiunto se non estendendo il divieto anche alle modifiche dei tributi già esistenti », S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. II, La contabilità dello Stato, 1981, 414.

zano spese, rinviando la copertura alla legge di bilancio, che la

Corte costituzionale ha dichiarato illegittime (

50

_).

Nel bilancio è frequente, inoltre, il ricorso ad iscrizioni che

non hanno fondamento nelle norme sostanziali (

51

_{), ed in qualche}

(50_{) Sent. n. 66 del 19 dicembre 1959, n. 16 del 23 marzo 1961 e n. 32 del} 9 giugno 1961. L’obbligo del legislatore di indicare i mezzi di copertura di una nuova o maggiore spesa non può ritenersi assolto mediante l’autorizzazione a iscrizioni nel bilancio, che non producono, né possono produrre, alcun effetto di per sé, ove non trovino corrispondenza nella legge sostanziale. Ciò in quanto secondo la Corte i commi 3 e 4 dell’art. 81 formano sistema. « Dalla mancata determinazione della spesa nella legge deve dedursi che non vi è, nella specie, obbligo di copertura. Questo obbligo infatti (...) si pone proprio in funzione del vincolo che la legge di spesa produce nei confronti del bilancio. Allorché la legge di spesa non determini essa stessa l’erogazione di una somma, ma ne rimetta totalmente la determinazione al bilancio, questo non può dirsi vincolato. In sede di bilancio, e in relazione alle disponibilità, si determinerà l’entità della spesa, ed ancor prima si deciderà se assegnare o meno fondi per quello scopo. In questo caso la legge non « importa » una nuova o maggiore spesa, e non è dunque soggetta all’obbligo di copertura », V. ONIDA, Le leggi..., cit., 758-759. In altri termini l’art. 81, comma 3 « non esige che anche la quantificazione della spesa sia effettuata fuori e prima del bilancio, il quale anzi ha precisamente la funzione di ripartire e quindi determinare quantitativamente l’entità delle risorse da devolvere alle varie destinazioni imposte o consentite dall’ordinamento in vigore ». ID., Leggi di spesa

e bilancio nelle regioni: esperienze e prospettive, in L’accelerazione delle procedure amministrative, Q.R. Formez, n. 14, 29.

(51_{) La sentenza della Corte cost. n. 31 del 9 giugno 1961 ha ribadito che} l’inclusione nel bilancio di capitoli senza la dovuta osservanza del disposto dell’art. 81 non determina alcuna modifica dell’ordinamento giuridico e, quindi, la neces- sità di norme sostanziali che autorizzano le spese iscritte in bilancio. Afferma anche la tesi che i commi 3 e 4 dell’art. 81 formano sistema. « La possibilità di iscrivere in bilancio dei capitoli non sorretti da leggi sostanziali, per destinarli a copertura di leggi di spesa susseguenti trova legittimazione nell’ipotesi che si voglia scorgere l’esistenza di una correlazione soltanto logica, e non anche cronologica, fra il comma 3 e il 4 dell’art. 81 Cost.: ipotesi suffragata dalla ben nota sentenza n. 1 del 1966 della Corte costituzionale. Invero, è proprio il negare l’esistenza di una tale connessione cronologica a portare alla conclusione che sia possibile stanziare in bilancio nuove spese anche prima che queste siano sostenute da una normativa sostanziale, purché, beninteso, non si introduca la normativa sostanziale nella stessa legge di bilancio (anche se nella prassi questo principio non è rigorosamente rispettato), e purché non si pretenda che gli stanziamenti siano immediatamente operativi », A. GUARINI, Note sui bilanci e sulla contabilità regio-

nale, in Le Regioni, 1974, n. 4-5, 664 e di conseguenza se ne osservino gli aspetti

altro caso è addirittura la legge di bilancio che autorizza le

spese (

52

_).

In linea teorica « nuova spesa », è qualsiasi spesa che si

distingue, per la destinazione o per l’entità, dall’ambito della legi-

slazione preesistente (

53

_{), o che riguarda compiti dello Stato che}

non trovano la loro autorizzazione in una disposizione legislativa

sostanziale anteriore all’approvazione del bilancio e mancano così

del « presupposto per la legittima erogazione della spesa (

54

_).

Pareri discordanti si registrano poi sull’estensione alle regioni

dell’art. 81, comma 3. Infatti, se si accetta la tesi della natura

formale della legge di bilancio, allora si è di fronte ad un principio

che ha carattere generale, evidentemente applicabile alle re-

gioni (

55

_{). Il legislatore aveva già accolto questo indirizzo con l’art.}

(52_{) In questo caso « esiste una norma, la quale, pur essendo viziata da} evidente illegittimità costituzionale, costituisce valida causa giuridica delle spese fino a quando non venga dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale », S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. II, 415. Il divieto posto al comma 3 d’altronde « ha un senso solamente se si ammette che nella legge di bilancio avrebbero potuto essere introdotte come di fatto avveniva anteriormente alla Costituzione norme sostanziali anche se non necessarie per il fine essenziale suo proprio di rendere esecutivo il bilancio », 421-422.

(53_{) V. ONIDA, Le leggi di spesa nella Costituzione, Giuffrè, Milano, 1969,} 658. « Se si prende come punto di riferimento la legislazione “sostanziale” pree- sistente, la distinzione tra spese “nuove” e “maggiori” perde rilievo ai fini dell’interpretazione dell’art. 81, comma 3, e il concetto di “nuove spese” ivi espresso equivale a quello di “nuove e maggiori spese”, di cui all’art. 81, comma 4 (...) Se la legge che contempla una spesa ne disciplina, in maniera vincolante, direttamente o indirettamente, anche l’entità, qualsiasi erogazione che, pur per lo stesso titolo, superi l’importo da tale legge previsto è nuova spesa, e come tale non può essere stabilita con la legge di bilancio, fino a quando non venga modificata la legge di spesa », 657-658.

(54_{) BUSCEMA..., Trattato..., cit., Vol. II, 415. Anche per le spese « discre-} zionali » sembra che il divieto costituzionale « debba intendersi diretto, non solo alle spese nuove nel senso letterale della espressione, ma anche a quelle che, aumentando spese discrezionali, sono da equiparare alle prime per i medesimi effetti cui pervengono e per gli stessi principi che stanno a base delle une e delle altre ».

(55_{) La Corte costituzionale con la sentenza n. 31 del 1961 ha esteso la} teoria della natura formale della legge di bilancio anche alle regioni. Di diverso avviso S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. III, secondo il quale l’art. 81 è stato posto dal Costituente « al di fuori di qualsiasi teoria sulla natura della legge di bilancio ». Il divieto « trova la sua giustificazione razionale nel fatto che, in sua mancanza il Parlamento avrebbe potuto introdurre nella legge di bilancio — in base ad una

20 della legge n. 281 del 1970, disponendo che « con la legge di

approvazione del bilancio non si possono stabilire nuove o maggiori

entrate né disporre nuove o maggiori spese ». E per sancire questo

principio il legislatore aveva le sue buone ragioni, che si possono

riassumere nella giustificata preoccupazione di riportare la spesa

pubblica sotto controllo, nel rispetto della sua copertura garantita

costituzionalmente.

3.

L’art. 81 al comma 4 afferma il principio che « ogni legge

che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi

fronte ».

La norma è stata oggetto di approfondite riflessioni sia di tipo

politico che dottrinali; il dibattito ha però riguardato soprattutto le

spese a carico del bilancio dello Stato, trascurando l’estensione del

principio alle regioni e agli enti locali (

56

_).

L’obbligo della copertura è però assolto solo quando si sta-

bilisce una corrispondenza quantitativa e qualitativa fra gli oneri ed

i mezzi finanziari che li fronteggiano (

57

_{); ogni legge che limita la}

prassi consolidata anche se criticabile — anche norme sostanziali. La predetta limitazione (...) appunto perché tale, non può dirsi che costituisca esplicazione di un principio generale, tanto che, in sua mancanza, nessuna regola potrebbe essere invocata per la sua applicazione (...) mentre ben poca giustificazione può avere per le Regioni, sia per la limitatezza della potestà legislativa del Consiglio regionale e sia, soprattutto, per la natura derivata, e di conseguenza qualitativamente e quantitativamente limitata, della finanza regionale », 277.

(56_{) Lo scopo fondamentale della norma costituzionale è « di salvaguar-} dare un permanente equilibrio fra finanza pubblica ed economia nazionale. E giacché (...) la finanza pubblica è una sola, sia se riferita allo Stato, alle regioni, agli enti locali e, tuttavia, insieme, è strettamente correlata all’economia nazionale, non v’è dubbio che l’obbligo della copertura di nuove e maggiori spese, causate da qualsiasi nuova legge, sussista anche quando i nuovi oneri fanno carico al bilancio di soggetti diversi dallo Stato-ente, e, cioè, delle regioni, province e comuni », R. GRACILI, Finanza..., cit., 993. La sentenza della Corte cost. n. 9 dell’11 marzo 1958 ha dichiarato l’illegittimità della legge statale o regionale istitutiva di nuova spesa senza l’esplicita indicazione della copertura. Per un concronto delle norme costi- tuzionali con quelle della legge n. 281 del 1970 cfr. A. AMATUCCI, Bilanci..., cit., 411 ss. e V. ONIDA, Problemi..., cit., 898 ss.

(57_{) « L’ambito di operatività dell’obbligo costituzionale di indicazione} della copertura va (...) determinato in relazione ai riflessi che la legge di spesa produce sul bilancio », V. ONIDA, Le leggi..., cit., 774. In sostanza l’obbligo di copertura « esiste solo nella misura in cui la legge determini direttamente o indirettamente anche l’entità della spesa, non già quando si limiti a consentirne l’erogazione, rinviando per le determinazioni quantitative ai bilanci annuali. In tal

previsione di copertura all’esercizio in corso, trascurando gli effetti

sugli esercizi futuri, è dunque costituzionalmente illegittima (

58

_).

Quanto al significato dell’espressione « ogni altra legge », ciò

« non implica un concetto di successione temporale rispetto alla

legge di bilancio, ma esclusivamente di diversità oggettiva mate-

riale » (

59

_).

L’art. 81, comma 4 implicitamente prende in considerazione

anche le minori entrate quando il bilancio è deliberato in deficit;

l’effetto prodotto sull’equilibrio di bilancio è infatti analogo a

quello delle nuove o maggiori spese, ed anche per esse vale il

principio della corrispondenza quantitativa e qualitativa dei mezzi

di copertura.

La sentenza della Corte cost. n. 1 del 7 gennaio 1966 aveva

chiuso la prassi parlamentare di indicare la copertura delle nuove o

maggiori spese soltanto per l’esercizio in corso, trascurando quella

caso la commisurazione della spesa alle possibilità e alle esigenze complessive — che è (...) la vera ragion d’essere dell’obbligo di copertura — avviene precisamente col bilancio, nel quale per definizione tutte le spese dell’anno sono collocate in un quadro globale e trovano copertura », ID., Leggi..., cit., 29. « Le entrate apprestate debbono essere della stessa natura delle nuove e maggiori spese disposte; talché, se queste sono permanenti, tali debbono essere anche quelle », C. BENTIVENGA,

Sulla costituzionalità dei provvedimenti legislativi di spesa, in Arch. fin., 1956, V, 9.

(58_{) « Non può accogliersi la tesi che ne restringe l’applicabilità alle sole} spese che incidono sul bilancio approvato o presentato alle camere: qualunque spesa, anche a carico di esercizi, i cui bilanci non siano ancora formati, purché destinata a riflettersi necessariamente su tali bilanci, deve essere accompagnata, nella legge che la dispone, dalla indicazione dei mezzi per fronteggiarla », V. ONIDA, Le leggi..., cit., 774. Sotto l’aspetto economico « una politica di spese non può non esser informata “al principio della capacità del bilancio” », nel senso di « possibilità di una spesa in relazione ad altre in un determinato momento »; sotto l’aspetto giuridico è « evidente che l’indicazione dell’entrata corrispondente alla spesa nuova o maggiore debba esser contenuta nella stessa legge di spesa », C. BENTIVENGA, Sulla..., cit., 8. Sulla validità del principio della necessità di copertura finanziaria delle spese F. ZACCARIA, Il fabbisogno pubblico: formazione e coper-

tura, ECIG, Genova, 1986; A. BRANCASI, A. ANCILLOTTI, L’ordinamento..., cit., 1995; A. BRANCASI, Governo della spesa pubblica e divieto dei disavanti eccessivi, in « Per una nuova costituzione economica », a cura di G. DELLA CANANEA e G. NAPOLITANO, Il Mulino, Bologna, 1998, 61 ss.; G. RAGAZZI(a cura di), Trasparenza

nei conti pubblici e controllo della spesa, F. Angeli, Milano, 1997.

(59_{) S. BUSCEMA, Trattato..., cit., Vol. II, 455. « Sicché per “ogni altra legge”} occorre intendere qualsiasi altra legge che non sia quella di bilancio, compren- dendovi, quindi, sia le leggi sostanziali che comportano nuovi oneri per il bilancio statale e sia le leggi di variazione al bilancio ».

per gli esercizi successivi (

60

_{). Combinando esigenze di natura sia}

giuridica che economica la citata sentenza segnalava la validità

della copertura finanziaria soltanto all’interno di previsioni atten-

dibili, come quelle fornite dal programma economico o da altri

documenti governativi.

Il principio della copertura, d’altronde, ha carattere generale

ed è applicabile anche alle regioni. In tal senso era orientata la

legge n. 281 del 1970, quando all’art. 20, comma 4, poneva il

principio che « ogni altra legge regionale che importi nuove o

maggiori spese ovvero minori entrate deve indicare i mezzi per

farvi fronte » (

61

_).

4.

La scelta di approvare il bilancio con legge compiuta nella

legge n. 281 del 1970 ha riproposto, in termini più complessi, il

problema del potere regionale di spesa al di fuori delle materie di

espressa competenza regionale (

62

_{). Un limite discende infatti da}

(60_{) La sentenza stabiliva l’obbligo di indicare i mezzi di copertura con} puntualità rigorosa nei confronti delle spese che incidono sull’esercizio in corso, mentre altrettanto rigore non veniva richiesto per gli esercizi futuri. Per il commento alla sentenza C. ANELLI, La copertura della pubblica spesa, in Il Foro

amm., 1966, II, 4 ss. e V. ONIDA, Portata e limiti dell’obbligo di indicazione della

« copertura » finanziaria nelle leggi che importano « nuove o maggiori spese », in Giur. Cost., 1966, 4 ss. La prassi parlamentare elusiva dell’obbligo della copertura

era già stata criticata da S. BUSCEMA, Copertura e costituzionalità delle leggi che

comportano nuove e maggiori spese, in Riv. dir. fin. e sc. fin., 1955, I, 55. La

sentenza n. 226 del 1976 ha riconosciuto alla Corte dei conti la possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale in sede di controllo.

Nel documento REGIONI. DALLA STORIA ALLA GOVERNANCE EUROPEA (pagine 114-122)