4. Altri strument
2.3 L’Autonomia Regionale
A regolare l’Autonomia regionale dell’unità territoriale autonoma della Gagauzia è la legge organica 344 del 1994.111 Essa è composta da un preambolo e 27 articoli
ed è stata modificata l’ultima volta nel 2003. Nel preambolo si sottolinea la specificità della situazione moldava, dove da secoli convivono popolazioni diverse e si afferma che tale legge si è resa necessaria per garantire il migliore sviluppo dell’identità culturale e linguistica del popolo gagauzo, un “popolo poco numeroso che vive compatto nel territorio della Repubblica di Moldova”. È significativo che fin dalla premessa si sottolinei che ciò che ha reso possibile e giustificato l’intervento legislativo è l’elemento della concentrazione etnica dei gagauzi in un solo territorio ben delimitato, la loro scarsa consistenza numerica e il loro isolamento culturale - l’unico stato cui potrebbero fare riferimento, considerata la loro lingua, è la Turchia, che oltre a essere lontana è anche di religione islamica. Ben diversamente si pone il problema nei confronti della comunità russofona che al contrario è numerosa, disseminata su tutto il territorio moldavo e ha alle spalle e relativamente vicina la Federazione Russa. Tali condizioni hanno consentito l’integrazione dei Gagauzi nell’ordinamento statuale moldavo, cosa che invece non è avvenuta per la Transnistria - o Prinestrovia - dove la concentrazione di russofoni su un territorio limitato non ha però dato vita all’integrazione.
Passando ad esaminare le singole norme, mi sembra opportuno sottolineare alcuni aspetti di particolare interesse. All’articolo 1, ad esempio, viene prevista la possibilità per la Gagauzia di effettuare una secessione dalla Moldova nel caso in cui questa perdesse il suo status di stato indipendente (articolo1). Tale previsione è
111 Testo della legge in rumeno e in russo è messo a disposizione dal Parlamento moldavo al link: http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=311656&lang=1 - visitato il 10.04.2019
stata presa nell’eventualità - mai esclusa da alcuni gruppi di oltranzisti rumeni112 -
che la Moldova torni a far parte della Romania.
Viene valorizzato molto l’uso del referendum come strumento di condivisione delle decisioni, tanto che all’articolo 5 viene indicato che i territori ove i gagauzi rappresentano meno della metà della popolazione possono decidere se far parte della Gagauzia o meno tramite un referendum, da svolgersi se la richiesta proviene da almeno un terzo degli elettori residenti in quel territorio. Tale scelta, molto democratica, lascia però spazio a un’incertezza infinita, in quanto viene comunque stabilito che i territori così diventati Gagauzia possano tornare allo status precedente, di nuovo in seguito a referendum, che però dovrà svolgersi almeno un anno dopo l’avvenuto cambio di status. Con l’articolo 25 si stabilisce che la decisione sull’ubicazione del centro amministrativo della Gagauzia vada presa con un referendum, nel quale è stata scelta Comrat, la città con la più alta densità di gagauzi. Gli articoli dal 7 al 12 sono dedicati all’assemblea rappresentativa locale, chiamata Halc Topluşu.113 Ad essa viene lasciata competenza legislativa in diversi
ambiti, tra cui la scienza, la cultura e la ricerca, l’urbanistica locale, la gestione delle tasse locali, l’ecologia, le relazioni di lavoro e l’assistenza sociale, l’organizzazione territoriale e amministrativa locale, la promozione nella politica interna ed estera delle questioni concernenti interessi gagauzi, l’organizzazione di referendum sui problemi locali riguardanti i gagauzi, il diritto di adire - nei casi previsti dalla legge - la Corte Costituzionale della Repubblica di Moldova annullando atti normativi delle autorità legislative ed esecutive della Repubblica di Moldova che fossero lesive dei diritti dei gagauzi. Gli articoli 14 e 15 sono invece dedicati al Governatore - detto
Başkan114 - della Gagauzia. Il Başkan viene definito “autorità suprema” e a lui sono
subordinate tutte le autorità amministrative pubbliche del territorio gagauzo. Viene eletto a suffragio universale con voto segreto, uguale, diretto e libero, resta in carica per 4 anni (per un massimo di due mandati consecutivi), per potersi candidare come
112 Cfr. l’articolo Quelli che in Moldavia vogliono unirsi con la Romania, Il Post, pubblicato il 27.03.2019 e disponibile al link: https://www.ilpost.it/2018/03/27/moldavia-unificazione-romania- manifestazioni/ un esempio di gruppo favorevole alla riunione della Moldova alla Romania è
Semneaza pentru reunirea cu Bessarabia vedere il sito https://www.semnez.eu/ - entrambi i link
visitati il 10.04.2019
113 Il sito ufficiale del’Assemblea Parlamentare gagauza è disponibile al link: https://halktoplushu.md/index.php/zakonodatelstvo-ato/zakony-ato-gagauziya - visitato il 10.04.2019 114 Attualmente il Başkan dei gagauzi è Irina Vlah. Il suo curriculum in rumeno è disponibile sulla pagina ufficiale del governo al link: https://gov.md/ro/content/irina-vlah - visitato il 10.04.2019
governatori bisogna essere cittadini della Repubblica di Moldova di almeno 35 anni in grado di esprimersi in lingua gagauza. Una volta eletto il Başkan viene confermato come membro del Governo della Repubblica di Moldova per mezzo di un decreto del Presidente. Oltre a una propria Assemblea e a un Governatore la Gagauzia ha anche un Comitato Esecutivo permanente disciplinato dagli articoli 16 e 17 dello Statuto. Il Comitato Esecutivo permanente ha la competenza in diversi ambiti: quello scientifico, culturale, dell’educazione, dei servizi comuni locali, dei servizi sanitari e sociali, nella scelta di attività economiche locali (con un proprio budget, finanziamenti propri e fiscalità propria) e dell’ambiente. Con l’articolo 25 la Repubblica di Moldova si fa garante dell’applicazione dello statuto e all’articolo 27 si ricorda che essendo lo statuto una legge organica per una sua eventuale modifica è necessario l’accordo dei tre quinti dei membri del parlamento.
La Gagauzia ha inoltre una propria legge fondamentale115 (di seguito Statuto),
nel quale esprime la propria potestà statutaria. In altre parole nella gerarchia delle fonti lo Statuto è norma intermedia tra quelle costituzionali e quelle regionali, inoltre quanto stabilito nello statuto è direttamente applicabile (articolo 2). Lo Statuto gagauzo è stato adottato a Comrat il 5 giugno 1995 ed è composto dal preambolo, 10 titoli e 101 articoli. Il contenuto dello Statuto è coerente con la Costituzione moldava e la legge istituente la regione gagauza. In esso si ribadisce che la sovranità appartiene al popolo gagauzo e si sottolinea come i due strumenti principi di espressione della sovranità siano il referendum e il voto (articolo 3), si conferma il dovere di rispettare i diritti umani (titolo II) e si conferma la suddivisione amministrativa dei poteri negli organi così come definiti nella legge 344 del 1994 (titoli dal III al X).
2.4 Attuazione della normativa: successi e margini di miglioramento
Come evidenziato negli scorsi paragrafi la Gagauzia dispone di un proprio budget, ha un’ampia autonomia decisionale e la garanzia di avere sempre un proprio rappresentante all’interno del Governo moldavo. Si può quindi dire che le soluzioni scelte dalla Moldova per tutelare questa minoranza siano valide. Inoltre la
115 Consultabile al link: http://www.gagauzia.md/pageview.php?l=ru&id=240&idc=389 sia in inglese che in russo - visitato il 10.04.2019
Gagauzia è riuscita ad attirare l’attenzione della comunità internazionale come modello di risoluzione pacifica delle controversie territoriali sorte a seguito del dissolvimento dell’Unione Sovietica, esempio tanto più positivo se si considera quanto accaduto invece nella vicina Transnistria.
Ci sono comunque alcuni aspetti su cui sarebbe necessario lavorare. Particolarmente problematica è la questione dell’insegnamento delle lingue. Come evidenzia il V Country Report ECRI sulla Repubblica di Moldova la scuola non è sempre inclusiva e spesso prevede che l’insegnamento venga effettuato solo in russo (che non è lingua ufficiale) rendendo più difficoltoso il proseguimento degli studi in università statali moldave.116 Inoltre l’insegnamento della lingua gagauza
viene spesso trascurato, con perdita di conoscenza nel passare delle generazioni. Per migliorare questa situazione, da un lato il governo moldavo, su suggerimento dell’ECRI, ha adottato una Strategia per Consolidare le Relazioni Interetniche per il 2017-2027 - che si spera aiuterà a risolvere la situazione, anche se è sicuramente troppo presto per poterlo valutare - dall’altra è intervenuta l’OSCE che ha proposto ai gagauzi di ispirarsi al sistema scolastico ladino in Italia, per creare una didattica più inclusiva e garantire da un lato lo studio della lingua gagauza, dall’altro l’insegnamento della lingua nazionale, così da facilitare l’integrazione dei gagauzi che per ragioni di studio o di lavoro volessero spostarsi dalla propria regione d’origine. Tra il 2017 e il 2018 sono state organizzate diverse visite studio - con il contributo dello stato Italiano - per permettere ai rappresentanti gagauzi di conoscere in prima persona l’organizzazione dell’Alto Adige in generale117 e del
sistema scolastico ladino in particolare.118 Sempre per facilitare l’integrazione dei
giovani gagauzi nelle università moldave sono previste delle sessioni d’esame di stato (equivalente alla nostra maturità) straordinarie per gli appartenenti alle minoranze etniche che abbiano avuto difficoltà a superare le prove nelle sessioni ordinarie.119
116 V Country Report ECRI sulla Repubblica di Moldova, op. cit., pag. 28 e seguenti
117 Comunicato ufficiale dell’avvenuta visita di Irina Vlah a Bolzano disponibile al link: http://www.provincia.bz.it/news/it/news.asp?news_action=4&news_article_id=602551 - visitato il 10.04.2019
118 Un articolo a cura dell’OSCE su una di queste visite è disponibile al link: https://www.osce.org/mission-to-moldova/397451 - visitato il 10.04.2019
119 Ciobanu A., Pupils belonging to ethnic minorities take first exam at additional school-leaving
Un’altra problematica che affligge la popolazione gagauza è il fatto che lo sviluppo economico della regione sia estremamente limitato. L’economia della regione gagauza è basata principalmente su attività del settore primario (agricoltura e allevamento), che certo non sono garanzia di arricchimento. La Gagauzia risulta quindi la zona più povera della Moldova, stato che già di suo non è certo ai primi posti per reddito pro capite.120 Per risolvere questa situazione la Gagauzia sta
cercando di lanciarsi nel turismo; la regione infatti è molto bella da un punto di vista naturalistico e potrebbe essere meta di turisti interessati a isolarsi nel verde, entrando in contatto con una cultura particolare e molto ospitale. A questo proposito il 6 maggio 2018 in occasione della festa tradizionale per celebrare il miracolo di Hederlez, quando un pastore col suo gregge stremato dal lungo inverno viene salvato da un branco di lupi grazie all'apparizione di San Gregorio, la comunità gagauza ha organizzato una cerimonia molto partecipata, invitando praticamente tutti gli ambasciatori presenti a Chişinau e anche il presidente della repubblica moldava Igor Dodon.121 Il programma della giornata prevedeva:
- il benvenuto agli ospiti con pane e sale e l'ascolto di canzoni tradizionali cantate in coro da delle anziane filatrici,122
- una visita ai banchetti con prodotti tipici (tra cui spiccavano particolarmente i tappeti tradizionali) ed alla fattoria con maneggio appartenente alla famiglia che da 23 anni organizza questa festa,
- la spiegazione con assaggio di ricette di alcuni piatti tipici della regione (a base di montone, formaggio pecorino e bulgur),
- la cerimonia ufficiale di apertura della festa con discorsi del Presidente Igor Dodon, del Başkar Irina Vlah e varie altre personalità importanti della regione, - una corsa di carri tipici a un cavallo (da 4 concorrenti alla volta), canti e danze
tradizionali.
Al termine di tutto sono stati distribuiti dei volantini in cui si promuovevano due nuovi alberghi appena aperti, con l’invito di tornare a provarli. Si vedrà col tempo se questa strategia avrà successo. Più immediati nei suoi effetti, per risollevare l’economia gagauza sono stati attivati diversi progetti di finanziamento per
120 Un interessante articolo molto schierato sulla povertà dei gagauzi di Genova A., La lotta per
l'identità dei gagauzi di Moldavia, National Geographic, op. cit.
121 L’autrice della tesi è stata presente personalmente a questa festa di promozione turistica della Gagauzia
un’agricoltura più efficiente e allo stesso tempo eco-sostenibile da parte dell’Unione Europea. Particolarmente efficace si è rivelato il progetto SARD,123 finanziato tra gli
altri dall’Unione Europea e l’UNDP,124 che si pone l’obiettivo di intensificare la
collaborazione tra l’autorità centrale e quelle locali, stimolando lo sviluppo socio- economico della regione, in particolare nel settore agroalimentare, favorendo le iniziative imprenditoriali locali, creando posti di lavoro e facendo aumentare il reddito della popolazione in Gagauzia e in Taraclia (regione del sud della Moldavia vicina alla Gagauzia).
Un altro aspetto problematico delle relazioni tra gagauzi e moldavi è direttamente legato al fatto che nel momento di riconoscere la regione nel quadro normativo nazionale, lo statuto regionale sia stato completamente ignorato. Di conseguenza si è creata tutta una serie di problemi riguardanti la convalida delle leggi emanate dall’Assemblea gagauza. Ci sono stati diversi casi in cui la Cancelleria dello Stato ha adito la Corte Costituzionale Moldava per annullare leggi fatte in Gagauzia dall’assemblea locale, che sarebbero state adottate illegittimamente per difetto di competenza. Il problema è che le competenze assegnate alla Gagauzia non sono così chiaramente definite. Un esempio: in conformità con quanto stabilito dalla legge sullo statuto speciale e più ampiamente dallo statuto della Gagauzia, l’Assemblea Gagauza può adottare leggi locali riguardanti il settore economico. Agendo sulla base di questa competenza riconosciuta, l’Assemblea ha adottato una legge riguardante l’esenzione dall’obbligo di licenza per i piccoli commercianti residenti in Gagauzia (con un negozio di misure inferiore a un certo limite), ma secondo la legislazione moldava le autorità gagauze non avrebbero competenza in materia di licenze commerciali, perché nella legge che regola l’attività imprenditoriale con lo strumento delle licenze solo la Camera delle Licenze, la Banca Centrale, la Commissione Nazionale per il Mercato Finanziario, l’Agenzia Nazionale per la Gestione dell’Energia, l’Agenzia per la Regolamentazione delle Comunicazioni Elettroniche e le Tecnologie d’Informazione e il Consiglio per il Coordinamento delle Trasmissioni sono autorizzati a emettere licenze. La logica vorrebbe che l'Assemblea gagauza abbia il diritto di emettere licenze per poter svolgere a pieno le sue funzioni nell’ambito economico, ma l’interpretazione della legge nazionale
123 Per ulteriori informazioni sul progetto consultare il sito: http://sard.md/ - visitato il 10.04.2019 124 Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo, per approfondire: https://www.undp.org/content/undp/en/home.html - visitato il 10.04.2019
sembra escludere questa eventualità. La mancata esplicitazione dei limiti delle competenze riconosciute all’Assemblea causa quindi numerosi contenziosi, minando la certezza del diritto e rendendo di fatto meno effettiva l’autonomia gagauza.125 Vista la situazione appena descritta, risulta evidente la necessità di
implementare meccanismi istituzionali e legislativi che possano aiutare ad applicare al meglio lo Statuto, chiarendo i limiti di applicazione delle competenze della regione autonoma. Una soluzione potrebbe essere l’istituzione di un organo permanente paritetico, con membri rappresentanti sia lo stato centrale che la regione gagauza, con lo scopo di meglio coordinare il processo decisionale, aumentando l’integrazione e la cooperazione centro-periferia.126 Proprio con questo obiettivo in
mente nel 2015 è stata creata una commissione parlamentare moldavo-gagauza, composta da cinque membri del parlamento moldavo e cinque membri dell’Assemblea gagauza, come meccanismo di dialogo permanente, supportato internazionalmente. Il primo incontro di questa commissione si è svolta nel febbraio 2016, con lo scopo di chiarire le rispettive competenze e promuovere un funzionamento più efficiente delle strutture dell’autonomia, compatibilmente con il quadro legislativo.127
125 Craciun V., Gagauzia claims rights. Why region’s powers are conditional in nature, op. cit. 126 Soluzione proposta da Cuijuclu E., Sircheli M. nel loro studio Implementazione dello statuto della
Gagauzia: sfide e prospettive, op. cit.,
127 Report sul quarto ciclo di controllo sull’applicazione della Convenzione Quadro per la Tutela delle Minoranze, sezione “opinioni” disponibile al link: https://rm.coe.int/16806f69e0 - visitato il 23.04.2019, punto 96, pag. 35
foto scattata da Cecilia Frego presso la fortezza di Bakhcisaray il 25.11.2018
3. TATARI DI CRIMEA
1283.1 Quadro storico-antropologico
I tatari di Crimea sono una popolazione di religione islamica probabilmente di origine mongola, la cui lingua di ceppo altaico è affine al turco e si articola in dialetti
128 Per questo capitolo si è fatto riferimento a: Ambasciata della Repubblica Lettone nella Federazione Russa (a cura di), Timeline of the Illegal annexation of Crimea in 2014, disponibile sul sito ufficiale dell’Ambasciata al link: https://www.mfa.gov.lv/en/moscow/dvustoronnie- otnosheniya/ekonomicheskoe-sotrudnichestvo/797-infographics/56178-timeline-of-the-illegal- annexation-of-crimea-in-2014 - visitato il 01.04.2019; Baczynska G., Polityuk P., Kasolowsky R.,
Timeline: Political crisis in Ukraine and Russia's occupation of Crimea, Reuters, 08.03.2014
disponibile al link: https://www.reuters.com/article/us-ukraine-crisis-timeline/timeline-political-crisis- in-ukraine-and-russias-occupation-of-crimea-idUSBREA270PO20140308 - visitato il 01.04.2019; Bal’bek R., Исторические названия населенных пунктов Крыма (Denominazione storica dei
centri abitati della Crimea), Tipografia Arial, Simferopoli 2017; BBC News, Crimea hit by power blackout and Ukraine trade boycott, BBC, 23.11.2015 disponibile al link: https://www.bbc.com/news/world-europe-34899491 - visitato il 01.04.2019; Bettetto E., I Tatari di
Crimea - Dal Khanato di Crimea alla società contemporanea, tesi dal Corso di Laurea magistrale
(ordinamento ex D.M. 270/2004) in Relazioni Internazionali Comparate, Università Ca’Foscari Venezia, 2016; Bremmer I., The Politics of Ethnicity: Russians in the New Ukraine, in “Europe-Asia studies”, Vol. 46, No. 2, Taylor&Francis ltd, Oxford, 1994, pp. 261-283; Calhoun N., Pletchko D.,
Legal Aspects of Return and Legalization in Ukraine of Formerly Deported Persons (FDPs),
dell’ufficio Ucraino dell’Alto Rappresentante per i Rifugiati delle Nazioni Unite (UNHCR), 13.08.2013, disponibile ai link SSRN: https://ssrn.com/abstract=2309388 e http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2309388 - visitati il 12.04.2019; Coynash H., New law in Ukraine would
Ukraine, Website of the Kharkiv Human Rights Protection Group il 23.04.2018, disponibile al link:
http://khpg.org/en/index.php?id=1524344864 - visitato il 03.04.2019; Coynash H., Russia flouts
Hague Court order to reinstate the Crimean Tatar Mejlis and education in Ukrainian in occupied Crimea, pubblicato sul sito Human Rights in Ukraine. Website of the Kharkiv Human Rights Protection Group, il 19.04.2018, disponibile al link: http://khpg.org/en/index.php?id=1524091822
visitato il 03.04.2019; Coynash H., Russia upholds Mejlis ban in a move to all-out war against
Crimean Tatars, pubblicato sul sito Human Rights in Ukraine. Website of the Kharkiv Human Rights Protection Group, il 30.09.2016, disponibile al link: http://khpg.org/en/index.php?id= 1475156062&w=mejlis - visitato il 03.04.2019; Crimean Historical Society, Annexation of Crimea
2014, disponibile al link: http://www.crimeahistory.org/crimean-crisis/ - visitato il 01.04.2019; Cuscito
G., Putin, la Russia e la Crimea un anno dopo l’annessione, in Limes. Rivista Italiana di Geopolitica, limesonline.com, articolo del 19.03.2015, www.limesonline.com/putin-la-russia-e-la-crimea-un- anno-dopo-lannessione - visitato il 12.04.2019; Demidov A.V., Some political and strategic aspects
of reunion of Crimea with Russia, канд. полит. наук, зам. директора Департамента МИД РФ,
pag.278-280; Espro F., Russia e Ucraina imitino il Trentino-Alto Adige, Corriere del Trentino, 19.08.2014, estratto di pagina 11; Fisher A. W., The Crimean Tatars, Hoover Institution Press, Stanford, 1978, Golovko L., Lo status legale della Crimea, Tass - Russian News Agency, pubblicato il 25.12.2014 disponibile al link: https://tass.ru/opinions/1656067 - visitato il 02.04.2019; Gurbo M.,
Assessment of the Educational Needs of Crimean Tatars and Other Formerly Deported Peoples,
(31.12.2012), disponibile ai link SSRN: https://ssrn.com/abstract=2309420 o http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2309420 - visitato il 12.04.2019; Home Office UK, Country policy and
information note: military service, Ukraine, Ucraina, 2018, disponibile al link: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/ 752332/Ukraine_-_Military_Service_-_CPIN_-_v5.0__October_2018_.pdf - visitato il 03.04.2019; International Court of Justice, The Court finds that Russia must refrain from imposing limitations on
the ability of the Crimean Tatar community to conserve its representative institutions, including the Mejlis, and ensure the availability of education in the Ukrainian language, Press Release No. 2017/15
19 April 2017, disponibile al link: https://www.icj-cij.org/files/case-related/166/19412.pdf - visitato il 03.04.2019; International Partnership for Human Rights (IPHR), International Crimes in Crimea: an
assessment of two and a half years of Russian occupation, per IPHR - Crimea SOS - Civic Solidarity - Truth Hounds, settembre 2016, disponibile al link: https://iphronline.org/wp- content/uploads/2016/09/Crimea-report-Sept-2016.pdf - visitato il 01.04.2019; Izmirli Idil P., On
Revitalization of the Language and Culture of the Crimean Tatars and Other Formerly Deported People in Crimea, Ukraine: Assesment of Needs and Recommendations, 31.12.2012, disponibile ai