1.2.5 Il funzionamento del processo di bilancio
1.2.6 Il bilancio annuale di previsione: il criterio della competenza e il criterio della cassa
Nel sistema informativo-contabile dello Stato il bilancio annuale di previsione è lo strumento di programmazione finanziaria di breve periodo il quale espone l’andamento delle entrate che si presume di accertare e riscuotere e le spese che si presume di impegnare e pagare nel corso dell’esercizio successivo.
Il bilancio annuale di previsione costituisce la decisione politica con la quale il Parlamento stabilisce il piano previsionale di spesa ed autorizza il Governo a gestire le entrate e le spese contemplate.
Il bilancio annuale di previsione dello Stato viene elaborato in coerenza con i criteri e gli obiettivi stabiliti nel DEF, sia in termini di competenza che di cassa, ed ha funzione autorizzatoria.
La nuova disciplina contenuta nella legge n.196 del 2009 conferma la struttura del bilancio di previsione dello Stato in Missioni e Programmi allo scopo di evidenziare maggiormente la relazione tra risorse stanziate e le finalità pubbliche perseguite e di superare la logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa rendendo più agevole la misurazione e la verifica dei risultati raggiunti con l’impiego della spesa pubblica.
Il comma 2 dell’art. 21 della legge n. 196 del 2009 dispone come il disegno di legge del bilancio di previsione debba esporre per l’entrata e, per ciascun Ministero, per la spesa le unità di voto parlamentare. Quest’ultime sono determinate per le entrate tenendo conto della tipologia delle stesse e per le uscite delle aree omogenee di attività.
Al fine di favorire le condizioni di maggiore trasparenza e significatività nel collegamento tra ruolo di indirizzo del Parlamento e funzione allocativa del bilancio, l’unità di voto parlamentare, per la spesa, è costituita dai Programmi che rappresentano aggregati diretti al perseguimento
72 degli obiettivi che vengono definiti nell’ambito delle Missioni71
mentre per l’entrata le unità di voto sono stabilite in base alla tipologia delle entrate.
Inoltre, per meglio responsabilizzare le strutture amministrative e consentire loro di coordinare in maniera efficace le attività di realizzazione del programma di riferimento, è previsto come l’attuazione di ogni programma sia attribuita ad un solo centro di responsabilità corrispondente all’unità organizzativa di primo livello dei Ministeri (dipartimenti o direzioni generali).
Per il triennio 2013-2015 nella legge di bilancio dello Stato sono apparse 34 Missioni e 17472 Programmi.
I Programmi, inoltre, devono essere raccordati alla nomenclatura COFOG (Classification of the Functions of Government) di secondo livello.
Qualora il raccordo non fosse possibile perché il programma corrisponde a due o più funzioni COFOG di secondo livello, deve essere indicata la relativa percentuale di attribuzione, calcolata sulla base dell’ammontare presunto dei capitoli di diversa finalizzazione compresi nel programma.
Per ogni unità di voto devono essere indicati:
- l’ammontare presunto dei residui attivi e passivi alla chiusura dell’esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;
71
Queste ultime corrispondono alle funzioni principali e agli obiettivi strategici per il raggiungimento dei quali la spesa pubblica viene stanziata.
72 La legge n. 196/2009 ha previsto un nuovo sistema di classificazione del bilancio dello Stato, ai sensi
degli articoli 21 e 25 della sopracitata legge, sono previsti due livelli di aggregazione per Missioni e Programmi, ciò al fine di rendere più trasparenti le scelte allocative delle risorse in relazione alle politiche pubbliche da perseguire. La realizzazione di ogni programma viene affidato ad un centro di responsabilità amministrativa. Alla data odierna, in seguito ad una prima revisione avuto luogo nel 2011, la struttura del disegno di legge di bilancio 2013-2015, risulta in parte modificata conseguentemente ad un aumento dei programmi di spesa da 172 a 174.
I cambiamenti apportati riguardano in particolar modo il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno ed infine il Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali, con l’istituzione di tre nuovi programmi:
- Giustizia tributaria: le Commissioni tributarie nel Ministero dell’economia e delle finanze transitano dal Dipartimento delle finanze al Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei Servizi;
- Supporto all‟azione di controllo, vigilanza e amministrazione generale della Ragioneria generale dello Stato sul territorio, istituito presso il MEF;
- Gestione dell‟Albo dei segretari comunali e provinciali: istituito successivamente all’attribuzione al Ministero dell’Interno delle competenze dell’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali, soppressa.
Le Missioni condivise sono le seguenti: Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali; L'Italia in Europa e nel mondo; Difesa e sicurezza del territorio; Giustizia; Ordine pubblico e sicurezza; Soccorso civile; Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca; Competitività e sviluppo delle imprese; Diritto alla mobilità; Infrastrutture pubbliche e logistica; Comunicazioni; Ricerca e innovazione; Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente; Casa e assetto urbanistico; Istruzione scolastica; Diritti sociali, politiche sociali e famiglia; Politiche previdenziali; Politiche per il lavoro; Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti; Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche; Fondi da ripartire. Invece i Programmi condivisi sono: Missioni militari di pace; Indirizzo politico; Servizi e affari generali per le amministrazioni di competenza; Fondi da assegnare.
73 - l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell’anno cui il bilancio si riferisce (preventivo di competenza);
- le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale;
- l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell’anno cui il bilancio si riferisce, senza distinzione tra operazioni in conto competenza e in conto residui (preventivo di cassa).
Formano oggetto di approvazione parlamentare solo le previsioni di cui alle lettere b), c) e d). Le lettere b) e d) costituiscono, rispettivamente, i limiti per le autorizzazioni di impegno e di pagamento.
Le somme comprese in ciascun programma sono suddivise in: - spese correnti;
- spese di investimento.
In ciascun programma vengono poi ripartite in: - rimodulabili;
- non rimodulabili73.
Le prime possono essere modificate qualora questo torni utile in seguito a cambiamenti di priorità politiche, in modo tale da rendere possibile una gestione del bilancio più flessibile e di riservare alle amministrazioni l’opportunità di ripensare le strutture organizzative e le responsabilità, laddove ciò dovesse rivelarsi necessario.
Le spese rimodulabili si distinguono, a loro volta, in:
- fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l’importo (considerato quale limite massimo di spesa) e il periodo di iscrizione in bilancio;
- spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.
Il bilancio annuale di previsione viene strutturato per funzioni ed è composto da: - uno stato di previsione dell’entrata;
- stati di previsione della spesa corrispondenti ai diversi Ministeri, con allegati in appendice i bilanci delle amministrazioni autonome;
73 Le spese non rimodulabili sono quelle non facilmente controllabili in via amministrativa dalle
amministrazioni perché corrispondenti per lo più ad “oneri inderogabili” cioè vincolati a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione, determinati da leggi e da atti normativi. Sono “oneri inderogabili” le spese obbligatorie: stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari ed internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle vincolate a particolari meccanismi o parametri , determinati da leggi che regolano la loro evoluzione.
74 - un quadro generale riassuntivo riferito al triennio.
Riguardo agli stati di previsione dell‟entrata e della spesa, ciascuno stato di previsione deve riportare i seguenti elementi informativi, da aggiornare al momento dell’approvazione della legge di bilancio:
- la nota integrativa al bilancio di previsione;
- una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano; - per ogni programma l’elenco dei capitoli, articoli e relativi stanziamenti;
- per ogni programma un riepilogo delle dotazioni secondo l’analisi economica e funzionale;
- una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale;
- il budget dei costi della relativa amministrazione.
La nota integrativa al bilancio di previsione illustra per le entrate i criteri per la previsione relativa alle principali imposte e tasse e specifica, per ciascun titolo, la quota di risorse avente carattere ricorrente e non, nonché gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell’esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l’indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti.
Per la spesa, invece, la nota integrativa si compone di due sezioni.
Nella prima sezione, concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di risultato, essa descrive il quadro di riferimento in cui l’amministrazione opera ed espone le attività e gli obiettivi riferiti a ciascun programma di spesa, che le amministrazioni intendono conseguire in termini di livello dei servizi e di interventi, in coerenza con il programma generale dell’azione di Governo.
Nella seconda sezione, relativa ai programmi ed alle corrispondenti risorse finanziarie, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa ed i criteri di formulazione delle previsioni, con riguardo particolare alle varie tipologie di spesa ed ai relativi riferimenti legislativi, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale.
Per quanto riguarda, invece, il quadro generale riassuntivo, questo reca le risultanze complessive del bilancio. Come sostenuto dalla dottrina74, in esso trova la sua rappresentazione sintetica e veritiera tutta l’attività finanziaria dello Stato, esposta analiticamente nelle varie poste del bilancio.
74 Cfr. F. Zaccaria, Il bilancio dello Stato, in Contabilità di Stato e degli enti pubblici di V. Caputi
75 Secondo l’art. 25 della legge n. 196 del 2009 il quadro generale riassuntivo deve essere formulato con riferimento sia alle dotazioni di cassa che alle dotazioni di competenza e deve dare indicazione dei seguenti risultati differenziali:
- risparmio pubblico, consistente nella differenza tra il totale delle entrate tributarie e extra-tributarie e il totale delle spese correnti. Tale risultato, se positivo, misura la quota di risorse correnti destinabili al finanziamento delle spese in conto capitale. Viceversa, se negativo, esprime la quota delle spese correnti da soddisfare ricorrendo all’indebitamento;
- indebitamento o accrescimento netto, consistente nella differenza tra il totale di tutte le entrate ed il totale di tutte le spese, escluse le operazioni riguardanti le partecipazioni azionarie ed i conferimenti, nonché la concessione e la riscossione di crediti e l’accensione e rimborso di prestiti;
- saldo netto da finanziare o da impiegare, consistente nella differenza tra tutte le entrate finali e tutte le spese;
- ricorso al mercato, consistente nella differenza tra il totale delle entrate finali ed il totale delle spese.
In ultimo, in allegato al disegno di legge di bilancio di previsione dello Stato, il Ministro dello Sviluppo economico presenta alle Camere una relazione avente oggetto le spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per gli interventi di rispettiva competenza nell’ammontare totale e suddiviso per Regioni.
Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministero dell’Economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare vengono ripartite in Capitoli ai fini della gestione e della rendicontazione mentre entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio i Ministri assegnano le risorse ai responsabili della gestione.
Infine, bisogna specificare come il bilancio annuale di previsione formi oggetto di un unico disegno di legge e che l’approvazione dello stato di previsione dell’entrata, del totale generale della spesa e del quadro generale riassuntivo venga disposta con distinti articoli di legge, con riferimento alle dotazioni di competenza e a quelle di cassa.
76
1.2.7 Il bilancio pluriennale
Il bilancio pluriennale di previsione, disciplinato dall’art. 22 della legge n. 196 del 2009, è uno strumento di programmazione finanziaria di medio periodo, nel quale vengono esposte le entrate che si presume di accertare e riscuotere nonché le spese che si presume di impegnare o pagare in un arco temporale che varia da un minimo di tre ad un massimo di cinque anni75.
Il bilancio pluriennale è elaborato dal Ministro dell’Economia e delle finanze, in coerenza con le regole e gli obiettivi indicati nel DEF, sia in termini di competenza che di cassa76 ed assolve una funzione di monitoraggio e coordinamento delle grandezze di finanza pubblica di medio termine, consentendo di proiettare gli effetti della decisione di bilancio in un più ampio orizzonte temporale e di valutarne più appropriatamente l’impatto sul sistema economico nazionale.
Tradizionalmente, la sua redazione non sembra essere stata ispirata ai canoni di un vero processo di programmazione degli obiettivi e delle risorse in seno ai Ministeri, ma si è rivelata piuttosto essere frutto di un processo di tipo estrapolativo, nell’ambito del quale le previsioni pluriennali risultano dalla proiezione sul triennio degli stanziamenti annuali.
Il bilancio pluriennale ha finalità solo conoscitive e non comporta autorizzazione ad accertare le entrate ed ad impegnare le spese.
Lo stesso viene redatto annualmente per scorrimento, ovvero aggiornando le previsioni relative al primo biennio di riferimento ed aggiungendo ex novo quelle relative all’ultimo anno.
Il bilancio pluriennale viene, poi, redatto in due differenti versioni: - bilancio pluriennale a legislazione vigente;
- bilancio pluriennale programmatico.
Il bilancio pluriennale a legislazione vigente mostra l’andamento delle entrate e delle spese derivanti dal quadro normativo in essere al momento della sua formazione, ivi incluse le disposizioni contenute nella Legge di Stabilità e nei collegati fuori sessione77.
Quanto alla struttura del bilancio pluriennale, in quest’ultimo le entrate e le spese seguono una classificazione analoga a quella del bilancio annuale, con l’aggiunta degli importi relativi al secondo ed al terzo anno del triennio di programmazione.
75 Le previsioni contenute nel bilancio pluriennale dello Stato hanno ricoperto, sinora, un orizzonte
temporale triennale.
76
Nella disciplina della Legge n. 468 del 1978 il bilancio pluriennale veniva, invece, redatto in termini di sola competenza.
77 All’atto della presentazione alle Camere, il bilancio pluriennale a legislazione vigente non integra gli
effetti del disegno di legge di stabilità e dei relativi collegati, che, a rigore di logica, non possono ancora considerarsi leggi dello Stato. Tali effetti saranno recepiti, nel corso dei vari passaggi parlamentari del testo della manovra, mediante apposite “note di variazione” al bilancio pluriennale a legislazione vigente. La nota di variazione costituisce lo strumento tecnico di adeguamento del bilancio agli effetti finanziari della manovra annuale di finanza pubblica, nell’ambito della sessione di bilancio.
77 La versione a legislazione vigente si completa con il quadro generale riassuntivo, nel quale le entrate e le uscite sono riepilogate per Titoli in modo da consentire l’evidenziazione per il triennio considerato dei risultati differenziali.
Tecnicamente il bilancio pluriennale a legislazione vigente è parte integrante della legge di bilancio; esso, pertanto, costituisce oggetto di approvazione parlamentare.
Il bilancio pluriennale programmatico espone, invece, le previsioni sull’andamento delle entrate e delle spese tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel DEF.
Per esso, a differenza del bilancio pluriennale a legislazione vigente, non è prevista l’approvazione parlamentare.
Quanto alla struttura del bilancio pluriennale programmatico, essa si presenta molto più sintetica rispetto alla versione a legislazione vigente, posto che i valori contabili sono rappresentati soltanto a livello di Titoli.
Tale eccessiva sinteticità rende scarsamente efficace il documento ad assolvere la sua funzione di conversione in termini quantitativo-monetari dei macro-obiettivi posti dal DEF e della loro proiezione nel futuro.
Inoltre, il bilancio pluriennale programmatico non può considerarsi vero strumento di programmazione in quanto, diversamente dalla formazione del bilancio annuale, non coinvolge le strutture ministeriali in un processo di definizione di obiettivi e risorse78.
Conseguentemente, si giustifica il quasi assoluto disinteresse degli organi politici verso tale strumento e ciò si riflette nella perdita della funzione programmatica del bilancio pluriennale. Infine, nonostante, solo la versione a legislazione vigente del bilancio pluriennale costituisca parte integrante del testo di legge di bilancio mediante apposito articolo, è richiesto per entrambe le versioni del bilancio pluriennale il rispetto dei medesimi tempi di presentazione alle Camere (entro il 15 ottobre) e di esame parlamentare (entro il 31 dicembre) stabiliti per il bilancio annuale.
78
In tal senso, la manovra di finanza pubblica per il 2009, anticipata a giugno con il D.L. 112/2008, nell’introdurre il principio di triennalità nella definizione degli stanziamenti di bilancio per le varie amministrazioni, sembra aver inaugurato un nuovo corso, teso a restituire natura propriamente programmatoria al bilanci. Pertanto, la programmazione di bilancio non sarà più riferita ad un solo anno, come avveniva in passato, ma dovrà essere predisposta rispetto al triennio di riferimento. Ciò dovrebbe conferire maggiore certezza alla pianificazione delle risorse e alla programmazione delle attività di ciascuna amministrazione, che potrà così conoscere con congruo anticipo le risorse disponibili per ciascuna missione e per i sottostanti programmi di propria pertinenza. Tali prassi è stata poi portata a regime con la legge n.196 del 2009.
78
1.2.8 IL Documento di Economia e Finanza (DEF)
Il Documento di Economia e finanza (DEF), disciplinato dall’art. 10 della legge n. 196/2009, sostituisce la Decisione di Finanza Pubblica (DFP) introdotta dalla stessa legge n.196/2009 (la quale a sua volta aveva sostituito il Documento di programmazione economica e finanziaria (DPEF)) ed assorbe alcune parti della Relazione sull’economia e la finanza pubblica la quale non viene più elaborata.
Entro il 10 aprile di ogni anno il Documento di Economia e Finanza (DEF) viene presentato dal Governo alle Camere su proposta del Ministro dell’Economia e delle Finanze, sentito il parere, per quanto concerne la terza sezione del Ministro per le politiche europee.
Entro lo stesso termine il documento viene inviato, per il relativo parere, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, che si esprime in tempo utile per le conseguenti deliberazioni parlamentari relative allo stesso DEF.
Il Documento di Economia e Finanza (DEF) è articolato in tre sezioni.
La prima sezione reca lo schema del c.d. “Programma di stabilità”, che riporta la proiezione triennale delle tendenze macroeconomiche e dei conti pubblici e contiene gli elementi e le informazioni richieste dai regolamenti dell’Unione Europea vigenti in materia e dal Codice di condotta sull’attuazione del Patto di Stabilità e Crescita, con specifico riferimento agli obiettivi da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico.
Il Programma di stabilità è, in sostanza, il luogo nel quale si concentra la strategia di riequilibrio dei conti pubblici la quale comporta anche l’indicazione della dimensione degli interventi di correzione del disavanzo necessari nell’orizzonte temporale di riferimento.
Più specificatamente, la prima sezione contiene:
- gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo e gli obiettivi articolati per i sotto-settori del conto delle amministrazioni pubbliche relativi alle amministrazioni centrali, alle amministrazioni locali ed agli enti di previdenza e assistenza sociale;
- l’aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso, evidenziando gli eventuali scostamenti rispetto al precedente Programma di stabilità;
- l’indicazione dell’evoluzione economico-finanziaria internazionale, per l’anno in corso e per il periodo di riferimento; per l’Italia, in linea con le modalità e i tempi indicati dal Codice di condotta sull’attuazione del Patto di Stabilità e Crescita, le previsioni macroeconomiche per ciascun anno del periodo di riferimento, con evidenziazione dei contributi alla crescita dei diversi fattori, dell’evoluzione dei prezzi, del mercato del lavoro e dell’andamento dei conti con l’estero; l’esplicitazione dei parametri economici
79 essenziali utilizzati per le previsioni di finanza pubblica in coerenza con gli andamenti macroeconomici;
- le previsioni per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche;
- gli obiettivi programmatici, indicati per ciascun anno del periodo di riferimento, in rapporto al prodotto interno lordo e tenuto conto della manovra di cui alla lettera f), per l’indebitamento netto, per il saldo di cassa, al netto e al lordo degli interessi e delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche, e per il debito delle amministrazioni pubbliche, articolati per i sotto-settori di cui alla lettera a);
- l’articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di cui alla lettera e), almeno per un triennio, per i sotto-settori di cui alla lettera a), nonché un’indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere i