SPESA (PER MINISTERO)
Fonte: L. Giovanelli, Modelli contabili e di bilancio in uno Stato che cambia, Giuffrè Editore, 2000.
La legge n. 94 del 1997, nonostante confermasse il contenuto e la funzione del bilancio annuale di previsione, ne aveva profondamente modificato la composizione, la struttura e l’iter formativo.
Il bilancio di previsione dello Stato manteneva, infatti, il suo contenuto finanziario di competenza e di cassa stabilito con la legge n. 468 del 1978, ma cambiava nella sua composizione.
Dalla riforma emergeva chiaramente il disegno di utilizzo di un “doppio bilancio”: un “bilancio politico” per la decisione parlamentare, con fini decisionali, strutturato in unità previsionali di base corrispondenti ai centri di responsabilità individuati negli uffici di livello dirigenziale ed un “bilancio amministrativo”, più analitico, il quale aveva il fine della gestione e restava articolato per capitoli36
36 A tal proposito si veda A. Monorchio, Lo stato di attuazione della riforma del bilancio, relazione tenuta
al Convegno «Bilancio dello Stato e nuova contabilità» svoltosi a Roma il 6 maggio 1998.
BILANCIO POLITICO
UNITÀ
PREVISIONALE
DI BASE TITOLI
con articolazione in:
MACROAGGREGATO
BILANCIO
AMMINISTRATIVO
CAPITOLI
Ovvero per l’UNITÀ
ORGANIZZATIVA ai fini dell’approvazione parlamentare o dell’accertamento dei cespiti In relazione alla NATURA CAUSALE ECONOMICA della spesa: 1. corrente; 2. in conto capitale; 3. per rimborso prestiti. In relazione alla specifica TIPOLOGIA di causale di spesa In relazione al rispettivo OGGETTO a fini di gestione e rendicontazione
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Figura 1.7 - Il doppio bilancio: politico e amministrativo
Fonte: L. Giovanelli, Modelli contabili e di bilancio in uno Stato che cambia, Giuffrè editore, 2000.
Da considerare, infine, in questa sede, è l’introduzione da parte del d.lgs. n. 279 del 1997 della c.d. “contabilità analitica per centri di costo”37
.
Tale decreto, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 94 del 1997, fissò i criteri generali da seguire per impostare il sistema pubblico di contabilità economica fondato su un insieme di rilevazioni analitiche per centri di costo38.
Nello specifico, la proposta di una contabilità analitica per centri di costo, attuata nel d.lgs. n. 279 del 1997 fu sviluppata a partire dalle sperimentazioni condotte da alcuni Ministeri e si propose come un processo di analisi dei fenomeni gestionali affiancandosi alla contabilità finanziaria, al fine di integrare la visione finanziaria con le informazioni di tipo economico associate al perseguimento degli obiettivi39.
Proprio l’esigenza di determinare il costo dell’attività e dei servizi erogati alla collettività, di verificare l’efficienza nell’utilizzo delle risorse disponibili e di valutare il rendimento dell’attività amministrativa, portò il legislatore a dare avvio al sistema di contabilità analitica per centri di costo.
37 Un sistema di contabilità economica si dice analitico quando il costo (valore delle risorse impiegate),
oltre che alla natura, viene correlato alla struttura organizzativa ed alle destinazioni per cui le risorse vengono impiegate. Si veda al riguardo M. Orefice, Manuale di contabilità pubblica, Derekta Editori, 2003.
38 Cfr. L. Giovanelli, Modelli contabili e di bilancio in uno Stato che cambia, Giuffrè Editore, 2000. 39 Per approfondire: AA.VV., Un nuovo modello contabile: ipotesi ed esperienze nella pubblica amministrazione centrale, Collana Strumenti, Edizioni CNEL, Roma, 1997.
PARLAMENTO
Approva il bilancio per UPB e per funzioni-obiettivo
BILANCIO
POLITICO MINISTRO TBPE
MINISTRI
Sentiti i
Con decreto articola le UPB in capitoli
BILANCIO AMMINISTRATIVO
44 Il compito di predisporre il sistema unico di contabilità analitica fu affidato alla Ragioneria Generale dello Stato.
Le componenti del sistema pubblico di contabilità economica per centri di costo si sostanziavano in:
- il piano dei conti, ovvero l’elencazione dei fattori produttivi, strutturali e di esercizio necessari per ottenere le prestazioni. Era lo strumento per la rilevazione economica dei costi necessario al controllo di gestione il quale consentiva di gestire le informazioni sulle risorse acquisite ed impiegate. Il piano dei conti prevedeva una classificazione delle risorse per natura con tre livelli di aggregazione40 e risultava esaustivo in quanto individuava tutte le risorse capaci di generare un costo per la Pubblica Amministrazione;
- i centri di costo, erano delle unità organizzative le quali utilizzavano i fattori per ottenere le prestazioni e per perseguire l’interesse pubblico. Il piano dei centri di costo era lo strumento che permetteva di associare i costi (rilevati per natura attraverso il piano dei conti) ai centri responsabili del consumo. Questa associazione veniva realizzata attraverso la suddivisione dell’organizzazione in unità operative, cioè in aree organizzative le quali erano guidate da un responsabile investito del conseguimento degli obiettivi. La suddivisione per centri di costo risultava utile sia in fase di previsione, in modo da verificare la coerenza tra la quantità di risorse disponibili e le attività da porre in essere per realizzare gli obiettivi, sia a consuntivo, in modo da misurare se gli obiettivi di costo erano stati rispettati valutando l’efficienza nel consumo delle risorse41;
- i servizi erogati, riguardavano le prestazioni o i risultati intermedi che consentivano il raggiungimento delle finalità istituzionali. I servizi rappresentavano i prodotti dell’azione amministrativa. Esprimevano le funzioni elementari, finali e strumentali cui davano luogo i diversi centri di costo per il raggiungimento degli scopi dell’amministrazione.
Il piano dei conti e quello dei centri di costo erano indispensabili per analizzare l’andamento della gestione sia a livello macro, con riferimento alla determinazione complessiva del consumo dei vari fattori produttivi, che a livello micro, evidenziando i consumi in capo alle varie unità
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Il numero di livelli che si considera è tre, ritenuto sufficientemente articolato per poter evidenziare tutti i fenomeni di interesse per un organo centralizzato di coordinamento: la scomposizione delle voci di promo livello ha seguito il criterio della significatività dal punto di vista gestionale, raggiungendo il terzo livello solo in alcuni casi. A tal proposito si veda AA.VV., Un nuovo modello contabile: ipotesi ed esperienze nella pubblica amministrazione centrale, Collana Strumenti, Edizioni CNEL, Roma, 1997. 41 Cfr. V. Sforza, Bilancio e contabilità dello Stato: peculiarità italiane ed esigenze di cambiamento nel contesto internazionale. Relazione finale e rapporto di ricerca, progetto di ricerca Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, 2004.
45 operative responsabili, ma non fornivano alcuna indicazione sulle finalità, sugli scopi del loro impiego, ovvero sulla loro destinazione42.
Il modello scelto dall’Italia per impiantare la contabilità analitica era di natura tridimensionale, in quanto permetteva di rappresentare le risorse consumate in relazione ai dati caratteristici fisico-economici, ai centri che le avevano impiegate ed alle finalità da raggiungere.