MEF invia tetti ai Minister
4.3 Il recepimento del principio del “pareggio di bilancio” nelle carte costituzionali di Francia e Germania
Dopo aver descritto il processo che ha portato all’adozione del principio del pareggio di bilancio nelle carte costituzionali di Italia e Spagna, di seguito per completezza della trattazione
287 “… è alto il rischio che il nuovo art. 135 Cost. prevalga su qualunque clausola di solidarietà e su
qualunque tentativo di perequazione, in un Paese con un’alta percentuale di disoccupazione e con una presenza rilevante di regioni geograficamente ed economicamente isolate e depresse.”, così I. Ciolli, I paesi dell‟eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l‟emergenza fa saltare gli strumenti normativi ordinari, in Rivista AIC n.1, 2012; Ancora, “I recenti interventi adottati in Spagna finalizzati a ridurre e tagliare le spese in sanità ed istruzione sono, da questo punto di vista un segnale preoccupante.”, così P. Bilancia, in La nuova governance dell‟eurozona e i “riflessi” sugli ordinamenti nazionali, www.federalismi.it, 2012.
288 “In breve si assiste ad una torsione degli ordinamenti giuridici in funzione delle esigenze finanziarie,
che ora interessa anche il livello costituzionale con il possibile coinvolgimento dei principi fondamentali alla base di una Carta, senza dimenticare le conseguenze che ne possono derivare sull’organizzazione territoriale di uno Stato, soprattutto se complessa come quella autonomica spagnola”, così L. Ferraro, La crisi finanziaria e lo Stato autonomico spagnolo, in Rivista AIC n.4, 2012.
193 approfondiremo il tema del recepimento del principio del “pareggio di bilancio” nella costituzioni di Francia e Germania.
Si vuole poi ricordare che il Regno Unito non avendo sottoscritto il c.d. Fiscal Compact, non è stato tenuto ad inserire, tramite norme di rango costituzionale, tale vincolo nella propria disciplina di bilancio e per tal ragione è stato escluso dalla trattazione.
L’ordinamento costituzionale tedesco ha rappresentato il modello più compiuto con cui si sono confrontati i Paesi che hanno guardato con favore l’inserimento del vincolo del pareggio di bilancio nella propria Carta costituzionale289.
Tuttavia, le riforme tedesche del 2006 e del 2009, c.d. Foderalismusreform I e Foderalismusreform II, si differenziano da quelle attuatesi in Francia, Italia e Spagna in quanto non rinvia la definizione concreta dei nuovi vincoli di finanza pubblica ad una legge gerarchicamente sovraordinata alle leggi ordinarie ma procede a cristallizzare nel testo costituzionale specifici massimali numerici di indebitamento strutturale.
Prima delle suddette riforme costituzionali del 2006 e del 2009, il principio del pareggio del bilancio era inserito all’interno dell’art. 110.1 della Legge fondamentale, in base al quale si prevedeva che nel bilancio preventivo le entrate e le spese dovessero essere pareggiate.
Dunque il principio del pareggio per quanto attiene alla Germania non consiste in una novità: esso fu introdotto dalla Costituzione di Weimar nel 1919 e accolto dalla Legge Fondamentale tedesca già nel 1949290.
Attraverso le nuove riforme la Germania ha apportato alcune rilevanti modifiche agli artt. 109 e 115 del “Grundgesetz”, introducendo tra l’altro con l’art. 109a un sistema di controllo preventivo sulle emergenze di bilancio al fine di evitare gli indebitamenti eccessivi291.
Con la prima riforma del federalismo del 28 agosto 2006, c.d. Foderalismusreform I292, il nuovo comma 5 dell’art. 109 “Separazione di competenza tra la Federazione e i Lander; principi in materia di bilancio” ha sancito la responsabilità congiunta della Federazione e dei Lander per il
289
“La riforma costituzionale tedesca rappresenta un imprescindibile punto di riferimento per qualsiasi iniziativa di analogo tenore”, Così R. Bifulco, Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale?, in Rivista AIC n.3, 2011.
290 Sull’ultimo punto si veda R. Perez, La nuova disciplina del bilancio in Germania, in Giornale di
diritto amministrativo, n.1 del 2011. L’autrice precisa, inoltre, che nel secolo scorso il principio si fondava su basi diverse poiché l’equilibrio del bilancio era facilmente raggiungibile con il ricorso al debito.
291
Si tratta di un sistema secondo il quale il controllo di gestione di bilancio da parte del Consiglio di stabilità, le procedure di accertamento di un’emergenza di bilancio, ed i principi che regolano il risanamento nelle emergenze, sono regolati da una legge federale bicamerale che prevede la necessaria approvazione del “Bundesrat”, organo costituzionale legislativo della Repubblica federale di Germania.
292 Tale riforma si poneva essenzialmente tre obiettivi: razionalizzare i rapporti fra le due Camere
ridefinendo le leggi federali che necessitano di una autorizzazione da parte del Bundestag, definire in maniera più specifica la ripartizione delle competenze fra Federazione e Lander eliminando la c.d. “legislazione quadro” e modificare i rapporti finanziari centro-periferia riducendo i finanziamenti misti e stabilendo nuovi requisiti per la richiesta di aiuti economici alla Federazione da parte degli enti federati.
194 rispetto degli obblighi della Germania in relazione al Patto di stabilità europeo, stabilendo che le sanzioni per la violazione delle disposizioni sulla conformità alla disciplina di bilancio, di cui all’art. 104 del Trattato CE, siano sostenute in misura del 65% dalla Federazione e del 35% dai Lander.
Tra le successive modifiche dell’art. 109 introdotte con la seconda riforma del federalismo del 29 luglio 2009, c.d. Foderalismusreform II293, assume particolare rilevanza il nuovo comma 3, che impone come regola generale, sia alla Federazione che ai Lander, il “pareggio di bilancio senza ricorrere al prestito294”.
Attraverso tale disposizione, che introduce di fatto un freno all’indebitamento, viene superata la c.d. golden rule295, ossia la possibilità di ricorrere a forme di indebitamento per finanziare le spese in conto capitale, precedentemente prevista dall’art. 115296
della Legge fondamentale tedesca (c.d. Grundgesetz) e nelle Costituzioni di numerosi Lander297.
Le nuove disposizioni costituzionali stabiliscono infatti che, per rispettare i criteri stabiliti a livello comunitario298, il bilancio della Federazione e dei Lander debba essere in equilibrio, con un ricorso all’indebitamento pubblico – consentito solo alla Federazione e non ai Lander299
– per un massimo dello 0,35% del Pil300.
293 Tale riforma, dettata dal fatto che le novelle introdotte con la Foderalismusreform I si ritennero sin da
subito non sufficienti al raggiungimento dello scopo per il quale erano state introdotte, si caratterizza per l’obiettivo di predisporre i presupposti istituzionali necessari a garantire una stabilità durevole ai bilanci di della Federazione e dei Lander.
294 I Lander devono integrare la disciplina generale dettata dalla Legge fondamentale “nell’ambito delle
proprie competenze costituzionali” e quindi per il tramite di apposite modifiche delle rispettive Carte fondamentali, fermo restando la precisazione che il principio del pareggio di bilancio si ritiene rispettato esclusivamente quando non vi sia, con riferimento al nuovo indebitamento, alcun ricorso al credito.
295 La “Golden rule” era prevista in precedenza dall’art. 115 e consisteva nella possibilità di ricorrere a
forme di indebitamento per finanziare le spese in conto capitale. Lo scopo della Golden rule era quello di porre un freno all’indebitamento ma “l’effetto frenante fu tuttavia parziale in quanto l’aumento del debito pubblico ha avuto luogo anche dopo l’introduzione di tale principio nella Legge fondamentale e nelle costituzioni di alcuni Lander”, Cfr, R. Bifulco, Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale?, in Rivista AIC n.3, 2011.
296
L’effetto frenante di tale previsione fu tuttavia parziale in quanto l’aumento del debito pubblico ebbe luogo anche dopo l’introduzione di tale principio, così F. Coronidi, La costituzionalizzazione dei vincoli di bilancio prima e dopo il Patto Europlus, in www.federalismi.it, 2012.
297“ Il “casus belli” che giustifica la riforma è rappresentato dal continuo sforamento di bilancio da parte
di alcuni Lander e dallo scontro tra Lander più ricchi e più virtuosi e Lander più poveri o anche finanziariamente meno avveduti.”, così I. Ciolli, I paesi dell‟eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l‟emergenza fa saltare gli strumenti normativi ordinari, in Rivista Aic n. 1, 2012.
298
“La riforma sotto il profilo dei rapporti con l’Unione soddisfa il necessario rispetto dei Trattati e del Patto di Stabilità europeo tentando di operare con la revisione costituzionale una “moral suasion” nei confronti degli altri paesi affinchè ne seguano le orme.”, così, I. Ciolli, I paesi dell‟eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l‟emergenza fa saltare gli strumenti normativi ordinari, in Rivista Aic n. 1, 2012. 299 Si tratta di una disciplina più rigorosa rispetto al passato secondo la quale può ricorrere
all’indebitamento solo lo Stato centrale e non i Lander.
300 “Rispetto a questo principio il legislatore costituzionale tedesco ha differenziato la posizione della
Federazione da quella dei Lander. Infatti solo alla prima viene lasciato un ristretto margine di manovra, poiché per quanto riguarda il bilancio della Federazione, il principio è considerato rispettato “se le entrate
195 Il legislatore costituzionale tedesco al paragrafo 2 del nuovo comma 3 dell’art. 109, prevede, inoltre, le due ipotesi in cui è possibile discostarsi dal divieto di ricorso all’indebitamento: la prima riguarda gli effetti degli andamenti congiunturali che deviano dalle condizioni di normalità301, la seconda è relativa al caso di calamità naturale ovvero a situazioni eccezionali di emergenza che esulano dal controllo dello Stato e che compromettono gravemente la capacità finanziaria302.
La disposizione tedesca, non pone precisi limiti riguardo alla definizione delle condizioni di normalità303, mentre è decisamente più stringente in relazione alla definizione della seconda ipotesi in quanto pone tre criteri: la situazione di emergenza deve essere eccezionale, deve essere al di fuori del controllo dello Stato e deve compromettere gravemente la tenuta del bilancio304.
In applicazione, poi, dei principi enunciati dalla nuova formulazione dell’art. 109, è stato modificato anche l’art. 115 “Ricorso al credito”, ove al nuovo comma 2 si ribadisce, con riferimento al solo bilancio federale, che le entrate e le uscite, di norma, debbano essere portate in pareggio senza ricorrere al prestito305.
Lo stesso articolo 115.2, prevede che in presenza di andamenti congiunturali che deviano dalle condizioni di normalità, si tenga conto in modo simmetrico degli effetti sul bilancio, sia nelle fasi di ripresa che in quelle di declino.
da prestiti non superano la soglia dello 0,35% del prodotto interno lordo nominale”. Ai Lander non è lasciato lo stesso spazio sulla componente strutturale del debito, anche se la Legge fondamentale rimette all’autonomia normativa degli stessi la disciplina dei dettagli”, Cfr. R. Bifulco, Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale?, in Rivista AIC n.3, 2011.
301 “Questa norma consente al legislatore tedesco di tenere in considerazione l’effettivo andamento del
ciclo economico all’interno del quale si inserisce il bilancio, rendendo maggiormente flessibile il principio base di questa riforma, e indirettamente, sollecitando tanto il Bund quanto i singoli Lander a porre in essere una serie di politiche anti-cicliche, ovvero moderatamente espansive in tempi di crisi e volte alla stabilizzazione del sistema economico in tempi di crescita.”, così F. Coronidi, La costituzionalizzazione dei vincoli di bilancio prima e dopo il Patto Europlus, in www.federalismi.it, 2012.
302 “A riguardo di queste ipotesi eccezionali, va sottolineato come, mentre in passato il Ministero delle
finanze tedesco aveva la possibilità di dichiarare l’esistenza di una distorsione del quadro macroeconomico con un ampio margine di discrezionalità, non essendo il suo giudizio sottoposto ad alcun vincolo o controllo, il nuovo quadro costituzionale prevede un doppio vincolo per la dichiarazione dello stato finanziario di emergenza: in primis la situazione emergenziale deve essere dichiarata con una decisione del Bundestag adottata a maggioranza assoluta dei suoi membri, e in secondo luogo questa dichiarazione deve essere necessariamente collegata ad un piano di ammortamento volto a superare la distorsione creata da queste eccezioni.”, così F. Coronidi, La costituzionalizzazione dei vincoli di bilancio prima e dopo il Patto Europlus, in www.federalismi.it, 2012.
303
“Tale disposizione è stata oggetto di forti critiche perché non specificando il concetto di situazione normale non permetterebbe neppure di stabilire l’inizio dell’andamento congiunturale “deviante”, Cfr. R. Bifulco, Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale?, in Rivista AIC n.3, 2011.
304
In questo caso la disciplina costituzionale trascrive sostanzialmente la normativa europea.
305 Sulle riforme del 2006 e del 2009 si è riportato quanto esposto in Camera dei deputati, XVI
Legislatura, Il principio del pareggio di bilancio negli ordinamenti costituzionali di Francia, Germania e Spagna, Appunto n. 16 del 29 settembre 2011.
196 Ai paragrafi 6-8 dell’art. 115, viene specificato poi come il superamento dei limiti di ricorso al debito sia consentito solo se deliberato a maggioranza dei membri306 del Bundestag307; tale deliberazione deve essere collegata ad un piano di ammortamento che illustri tempi e modi per ripristinare il pareggio e il rimborso dei prestiti accesi deve avvenire entro un lasso di tempo adeguato.
In buona sostanza, le norme introdotte dalle due riforme costituzionali, la cui entrata in vigore è comunque posticipata al 2016 per i Bund e al 2020 per i Lander308, stabiliscono che il saldo del bilancio strutturale dello Stato federale e dei Lander deve essere in pareggio, e che le entrate da prestiti della Federazione non devono superare la soglia dello 0,35% del Pil nel rispetto del principio del freno all’indebitamento (c.d. Schuldenbremse)309
.
I limiti previsti nelle disposizioni contenute negli art. 109 e 115 sono, inoltre, accompagnati da un sistema volto a prevenire gli indebitamenti eccessivi310.
Attraverso l’introduzione del nuovo articolo 109a “Emergenze di bilancio” vi è, poi, la previsione secondo la quale possono essere emanate con legge federale bicamerale311 disposizioni che riguardano:
- il controllo continuo della gestione di bilancio della Federazione e dei Lander da parte di un organismo comune, c.d. Consiglio di Stabilità312;
306 Questa caratteristica di prevedere l’intervento del Parlamento con maggioranze qualificate per definire
politicamente una situazione di emergenza è comune a tutti i Paesi che hanno introdotto il pareggio di bilancio in Costituzione; tuttavia, sull’efficacia della votazione che richiede un consenso così ampio, sussistono alcune perplessità perché un quorum così impegnativo rischia di impedire l’adozione di decisioni proprio quando è più necessario.”, così I. Ciolli, I paesi dell‟eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l‟emergenza fa saltare gli strumenti normativi ordinari, in Rivista Aic n. 1, 2012.
307 “È stato notato che i forte coinvolgimento del Bundestag (il Parlamento federale tedesco) andrebbe in
controtendenza rispetto alla riforma del 2006, con la quale si era cercato di limitare l’intervento di questo importante organo, nella forma appena indicata dell’approvazione, in gran parte della legislazione federale”, Cfr. R. Bifulco, Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale?, in Rivista AIC n.3, 2011.
308 Occorre precisare che secondo l’art. 143 d c. 1 del Grundgesetz, la riduzione del disavanzo può essere
già avviata nell’esercizio 2011.
309
Il legislatore tedesco è l’unico, a differenza degli altri Paesi che hanno inserito il principio del pareggio di bilancio nelle loro costituzioni, ad essersi spinto ad apporre un limite numerico al ricorso al prestito.
310 In particolare, nelle circostanze in cui il bilancio federale richieda il ricorso a un indebitamento
pubblico superiore ai parametri stabiliti, gli scostamenti del ricorso effettivo al credito dalla somma massima consentita devono essere registrati in un apposito “conto di controllo”; gli addebiti che superano la soglia dell’1,5% rispetto al PIL nominale devono essere quindi ridimensionati tenuto conto dell’evoluzione del ciclo congiunturale.
311
La c.d. Zustimmungsgesetz, legge che richiede necessariamente anche il consenso del Bundesrat, organo costituzionale legislativo della Repubblica federale di Germania.
312 Il Consiglio di Stabilità, organismo di raccordo tra lo Stato federale ed i Lander, ha funzione di
controllo sulla gestione dei bilanci di entrambi gli enti territoriali, può disciplinare le condizioni e le procedure con le quali si accertano e si gestisce un’imminente emergenza e può elaborare i principi regolatori per avviare programmi di risanamento volti a prevenire le emergenze di bilancio. “Secondo una risalente prassi del diritto costituzionale finanziario tedesco, il Consiglio dovrebbe svolgere un ruolo eminentemente tecnico e di supporto alle scelte di bilancio e di condivisione delle stesse da parte dei partiti politici. Inoltre, le sue decisioni e i documenti di lavoro, per espressa previsione costituzionale,
197 - le condizioni e le procedure per l’accertamento di un imminente emergenza di bilancio;
- i principi regolanti l’elaborazione e l’attuazione di programmi di risanamento intesi a prevenire emergenze di bilancio.
Per quanto riguarda, infine, l’entrata in vigore della nuova disciplina costituzionale di bilancio, l’art. 143d comma 1, stabilisce che il freno sul debito sia applicato a partire dal bilancio per il 2011, ma prevede due periodi transitori di avvicinamento progressivo agli obiettivi, che termineranno nel 2016 per la Federazione e nel 2020 per i Lander.
In Francia, invece, l’obiettivo di un “equilibrio dei conti delle amministrazioni pubbliche” è stato introdotto con la modifica dell’art. 34 della Costituzione ad opera della legge costituzionale n. 724 del 23 luglio 2008 denominata“ Lois de modernisation des institutions de la V° Republique”.
L’intento del legislatore francese, attraverso tale modifica, era quello di dichiarare come gli orientamenti pluriennali delle finanze pubbliche fossero definiti dalle leggi di programmazione313.
Nonostante ciò, il gruppo di lavoro istituito per la formulazione di proposte finalizzate a migliorare il rispetto dell’equilibrio dei conti pubblici, ha individuato nel “Rapport Camdessus”, presentato il 21 giugno 2010 al Primo Ministro, una serie di meccanismi deboli nell’attuale sistema di finanza pubblica che - secondo il gruppo di lavoro - potranno essere rafforzati solo tramite una radicale riforma costituzionale.
Nello specifico, tale gruppo ha ritenuto insufficiente la revisione costituzionale del 2008 raccomandando di rafforzare le previsioni normative a garanzia dell’equilibrio dei conti pubblici e di renderle ancora più vincolanti, guardando ad esempio alle revisione della Legge fondamentale tedesca del 2009.
Muovendo da tali osservazioni, il Governo nel marzo del 2011 ha presentato un disegno di legge di riforma costituzionale “relatif a l’equilibre des finances publiques”, emendato in più devono essere resi pubblici. Le valutazioni sul Consiglio sono di segno opposto. Mentre per alcuni esso può contribuire a una migliore strutturazione dei rapporti intergovernativi, aumentando anche il livello delle decisioni finanziarie, altri sottolineano criticamente la mancanza di poteri sanzionatori del Consiglio”, Cfr. R. Bifulco, Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale?, in Rivista AIC n.3, 2011. Ancora, “Attraverso la creazione del Consiglio di Stabilità, si stabilisce un meccanismo di controllo preventivo e continuo volto ad evitare le situazioni che potrebbero portare a disattendere i criteri del Patto di Stabilità; mentre secondo alcuni, esso potrebbe contribuire ad una migliore strutturazione dei rapporti fra i vari livelli di governo, aumentando anche la qualità e la trasparenza delle decisioni finanziarie, altri autori sottolineano, invece, la totale assenza di poteri sanzionatori del Consiglio, relegato ad un ruolo meramente tecnico-consultivo.”, così F. Coronidi, La costituzionalizzazione dei vincoli di bilancio prima e dopo il Patto Europlus, in www.federalismi.it, 2012.
313 Per ulteriori chiarimenti Camera dei deputati, XVI legislatura, documentazione e ricerche, Le fiscal rules e il principio del pareggio di bilancio. Comunicazioni del Ministro dell‟Economia alle Commissioni riunite I e V della Camera e 1a e 5a del Senato, n. 267, 10agosto 2011.
198 letture dalle due Camere del Parlamento ed approvato in via definitiva dall’Assemblea Nazionale nel luglio 2011.
Il contenuto innovativo del progetto di riforma costituzionale francese - che si riferisce anche al finanziamento della sicurezza sociale e non soltanto al bilancio dello Stato e che modifica vari articoli della Costituzione del 1958 - è rappresentato dall’introduzione delle nuove “leggi- quadro d’equilibrio delle finanze pubbliche” (LCEFP)314
attraverso le quali viene assicurata la c.d. “regle d’or” della stabilità dei conti pubblici315
.
Tali leggi, che andranno ad inserirsi nella gerarchia delle fonti normative tra le leggi organiche e quelle ordinarie316, sostituiranno le leggi di programmazione delle finanze pubbliche e determineranno gli orientamenti pluriennali delle finanze pubbliche con una copertura di un periodo minimo di tre anni, fissando per ogni anno un tetto massimo di spese che potranno essere disposte dalle amministrazioni pubbliche nonché alcune nuove misure in materia di entrate che la “legge delle finanze” e la “legge di finanziamento della sicurezza sociale” saranno tenute a rispettare per ciascun esercizio finanziario317.
Le LCEFP avranno come fine ultimo quello di un ritorno all’equilibrio dei conti pubblici nonché il successivo mantenimento di un equilibrio di bilancio duraturo, nel rispetto degli impegni assunti dalla Francia a livello europeo.
In particolare, all’art. 34 Cost.318
viene aggiunto un nuovo al. 19, ai sensi del quale: “Les loi- cadres d’equilibre des finances publiques determinent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d’evolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d’assurer l’equilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de depenses et un minimum de mesures nouvelles afferents aux