Premessa: l’inadeguata governance dell’Euro e l’urgenza della riforma

A partire dalla crisi che dal 2008 colpì l’economia globale, provocando un grave deterioramento delle finanze pubbliche, si rese sempre più evidente quanto il governo della moneta comune fosse caratterizzato da gravi insufficienze e lacune88.

I paesi membri non solo mostravano un saldo di bilancio ben lontano dagli obiettivi stabiliti in ambito comunitario, ma adottavano anche politiche poco prudenti senza sfruttare le fasi favorevoli del ciclo economico per consolidare i propri conti pubblici89.

Inoltre, in alcuni di questi, l’imponente debito pubblico, limitava i margini per interventi anticiclici mentre l’incidenza sempre crescente del debito sul PIL comportava difficoltà per un suo rifinanziamento.

In tale contesto, la mancata previsione di forme di intervento a favore di stati membri colpiti da gravi crisi, unita all’emersa fragilità del sistema finanziario, sottolineò quanto l’intera area euro fosse vulnerabile a shock esterni e quanto fossero necessarie modifiche all’assetto istituzionale che mirassero al rafforzamento della regolamentazione e della supervisione finanziaria.

Le forti tensioni esistenti sui debiti sovrani associate ai problemi emersi riguardo le regole di bilancio costrinsero, perciò, l’Europa a rimodulare la governance90

economica europea in

88 _{“L’acuirsi della crisi dei debiti sovrani ha minacciato la credibilità della seconda più importante riserva}

valutaria al mondo, l’euro appunto, sollevando allo stesso tempo tutti i punti di debolezza della struttura economica e finanziaria europea istituita con il trattato di Maastricht, in particolare la scelta di scindere la politica monetaria da quella economica, contestualmente all’istituzione di una moneta unica. Infatti, il governo di quest’ultima è stato separato da quello dell’economia, assegnando il primo esclusivamente all’Unione, ai sensi dell’art. 3, par. 1, lett. C), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (“TFUE”); mentre il secondo è essenzialmente attribuito agli Stati membri, con una competenza piuttosto minimale dell’Unione, ai sensi dell’art. 5 TFUE. A tale separazione si aggiunge il problema dell’effettività del coordinamento delle politiche economiche, compromessa dalla scarsa incisività delle procedure di sorveglianza multilaterale, ex art. 121, TFUE, e di constatazione di disavanzi eccessivi, ex art. 126, TFUE, ma soprattutto del regime sanzionatorio previsto in casi di inottemperanza.”, così M. Messina, La nuova governance economica e finanziaria dell‟Unione: aspetti giuridici e possibili scenari per la sua integrazione nell‟ordinamento giuridico UE, www.federalismi.it, 2012.

89 _{Al riguardo si veda I. Visco, La riforma della governance economica europea, 2010.} 90

La parola governance deriva dal francese gouvernance che nel tredicesimo secolo significava governo. Il termine governance esprime (a differenza di government che indica sia il governo sia l’amministrazione pubblica) una concezione non autoritativa del processo decisionale pubblico, concezione ravvisata, di volta in volta, nella “risoluzione collettiva dei problemi” (Osborne & Gaebler), nella “interazione degli

91 ragione dei nuovi scenari, al fine di fornire una risposta credibile alla crisi per mezzo di interventi efficaci91.

Con la nuova governance economica è stato avviato, quindi, un procedimento legislativo che punta ad introdurre dei meccanismi più stringenti e dei parametri più rigidi di sorveglianza, prevenzione e correzione degli squilibri fiscali e macroeconomici.

Il nuovo sistema di governance che si va delineando a livello di UE si articola in un complesso di misure intese a rafforzare i vincoli di finanza pubblica introdotti sin dalla creazione dell’Unione economica e monetaria e ad introdurre una cornice comune per le politiche economiche degli Stati membri ed, in particolare, per le misure finalizzate alla crescita e all’occupazione92

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In particolare, la serie di proposte presentate93 mira a rendere più vincolanti gli impegni presi dai paesi membri in ambito comunitario e a rafforzare l’efficacia delle disposizioni del “Patto di Stabilità e Crescita”, prima fondato sulla sorveglianza ex post delle politiche di bilancio, al fine di implementare una guida politica più incisiva e strategica da parte delle autorità europee nel periodo in cui le decisioni di bilancio sono ancora in una fase di programmazione.

Attraverso, poi, la presentazione simultanea dei programmi di stabilità e di convergenza e dei programmi nazionali di riforma dei paesi membri, istituita tramite l’implementazione della procedura organica del c.d. “semestre europeo”, il legislatore comunitario punta ad assicurare

sforzi di intervento di tutti gli attori coinvolti”, nelle tecniche utilizzate per individuare le organizzazioni e i programmi necessari per realizzare le mire e le preferenze dei cittadini (Purchase e Hirshhorn), in tecniche e raccordi di carattere legislativo, regolamentare, normativo, amministrativo di prassi e comportamenti necessari per consentire il funzionamento complessivo del sistema, in un “processo di riallocazione del potere pubblico tra soggetti pubblici e soggetti privati di vario genere, e un conseguente processo verso il basso di quote sensibili di potere” , in una “redistribuzione di autorità e in un incremento degli attori legittimati, che portano ad un crescente bisogno di coordinamento”. Secondo il libro bianco della Commissione del 2001, il concetto governance designa le norme, i processi ed i comportamenti che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo, soprattutto con riferimento ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza. Cfr. G. Cogliandro, La governance economica europea: cronaca di un anno, www.federalismi.it, 2011.

91 _{“L’esplosione della crisi del debito sovrano ha trovato impreparati sia l’Unione sia gli Stati, non solo}

istituzionalmente ma anche culturalmente. L’una e gli altri non avevano a disposizione strumenti giuridici e finanziari per prestare soccorso ai Paesi bisognosi. E’ stato dunque il precipitare degli eventi a spingere le istituzioni europee e gli Stati membri ad inventare nuovi strumenti per affrontare l’emergenza.”, così G. Napolitano, L‟incerto futuro della nuova governance economica europea, in Quaderni costituzionali n. 1, 2012.

92

“Dall’analisi delle caratteristiche della nuova governance e delle sue direttrici d’evoluzione emerge un quadro complessivamente finalizzato al rafforzamento della cogenza dei vincoli di bilancio e alla riduzione dei margini di manovra nazionali in politica economica”, Cfr. L. Donatelli, I nuovi vincoli di contabilità pubblica nella nuova governance economica europea: regole numeriche e procedure di enforcement tra livello unionale e livello interno, www.amministrazioneincammino.it, 2013.

93

Le suddette proposte sono state preannunciate dalla Commissione Europea in due comunicazioni, intitolate “Rafforzare il coordinamento delle politiche economiche” del 12 maggio 2010, e “Rafforzare il coordinamento delle politiche economiche per la stabilità, la crescita e l’occupazione – Gli strumenti per rafforzare la governance economica dell’UE” del 30 giugno 2010.

92 un coordinamento ex-ante delle politiche economiche nell’unione europea per prevenire l’insorgenza di ulteriori crisi finanziarie e per arrivare al consolidamento dei conti pubblici.