La necessità di armonizzare ed allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio alle nuove regole adottate dall’Unione europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, ha determinato anche un intervento legislativo modificativo della disciplina dei contenuti degli strumenti di bilancio e del ciclo della programmazione economico finanziaria nazionale delineati dalla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009.
In questa prospettiva, la legge n. 39 del 2011 recante “Modifiche alle legge 31 dicembre 2009, n. 196, conseguenti alle nuove regole adottate dall’Unione europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri”, ha introdotto una serie di innovazioni volte ad assicurare la coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure ed i criteri stabiliti dall’Unione europea181
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Come visto in precedenza, l’Unione europea ha predisposto un nuovo sistema di governance economica basato su un meccanismo di coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio nazionali nell’ambito del c.d. semestre europeo182.
Il semestre europeo, già operativo a partire dal 2011, costituisce uno dei pilastri della nuova governance economica europea dell’Unione europea.
Esso consiste in un ciclo di procedure, temporalmente definite, volto ad assicurare la coerenza finanziaria tra le politiche strutturali e gli obiettivi di finanza pubblica di ciascun Paese.
La nuova procedura è articolata con il fine ultimo di indurre i singoli governi nazionali a sottoporre alla Commissione europea i documenti programmatici di finanza pubblica, ai fini della valutazione, in una fase antecedente a quella della loro approvazione.
Il calendario del semestre europeo è stato già discusso in precedenza ma riteniamo opportuno ricordarlo di seguito, per poter introdurre le modifiche apportate alle legge n.196 del 2009 dalla legge n. 39 del 2011 la quale ha provveduto ad aggiornare il ciclo e gli strumenti della programmazione di bilancio alla luce dell’introduzione del semestre europeo al fine di consentire un pieno allineamento tra la programmazione nazionale e quella europea.
181 Cfr. A. Passaro, La contro-riforma del bilancio dello Stato: una contabilità rinnovata nella prospettiva
europea, in Rivista italiana di ragioneria ed economia aziendale n. 7-8, 2012.
182
Le proposte legislative, approvate dal Parlamento europeo il 28 settembre 2011, sono state adottate in via definitiva dal Consiglio il 4 ottobre 2011. Il semestre europeo è stato introdotto dal Consiglio ECOFIN del 7 settembre 2010 il quale, sulla base dell'esame della comunicazione della Commissione europea "Rafforzare il coordinamento delle politiche economiche per la stabilità, la crescita ed i posti di lavoro - Strumenti per una governance economica più forte in ambito UE", ha approvato le modifiche al Codice di condotta sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita. Cfr. G. D’Auria, Bilancio, controlli comunitari e controlli nazionali, in M.P. Chiti, A. Natalini (a cura di), Lo spazio amministrativo europeo. Le pubbliche amministrazioni dopo il Trattato di Lisbona, Ed. Il mulino, 2011.
145 Nell’ambito del semestre europeo, possiamo scomporre idealmente l’anno finanziario in due semestri.
Il primo, finalizzato alla condivisione degli obiettivi di finanza pubblica e delle politiche economiche e di bilancio tra istituzioni europee e governi nazionali mentre il secondo, nel quale ciascuno stato membro, tenuto conto delle raccomandazioni e delle decisioni del Consiglio europeo e della Commissione europea, potrà dare concreta attuazione alle misure concordate in sede europea mediante il varo della manovra di finanza pubblica.
Nello specifico, il semestre europeo viene così articolato:
- nel mese di gennaio, la Commissione elabora l’analisi annuale sulla crescita in cui fornisce l’indagine sulle prospettive macroeconomiche e formula le proposte strategiche per l’economia europea;
- nel mese di marzo, la Commissione predispone un rapporto sulla base del quale il Consiglio europeo indica i principali obiettivi di politica economica per l’Unione europea e l’Area euro e le possibili strategie di riforma per conseguire tali obiettivi (c.d. linee guida);
- nel mese di aprile, gli Stati membri, tenuto conto delle indicazioni fornite, comunicano alla Commissione i propri obiettivi di medio termine e le principali azioni di riforma che intende adottare con l’aggiornamento del Programma di Stabilità (PS) e il Piano Nazionale di Riforma (PNR);
- nei mesi di giugno e luglio, il Consiglio Europeo e il Consiglio dei Ministri finanziari, sulla base della valutazione dei Programmi di stabilità, forniscono indicazioni specifiche per ciascun Paese. Il Consiglio, nel caso in cui ritenga necessaria una modifica degli obiettivi di medio termine e le misure indicate per il loro conseguimento, inviterà lo Stato membro a rivedere il programma presentato;
- nei mesi successivi, ciascuno Stato membro, tenuto conto delle raccomandazioni e delle decisioni del Consiglio e della Commissione, predispone il bilancio e le misure di politica economica finalizzate al loro conseguimento.
In conseguenza di ciò, le legislazioni nazionali hanno dovuto rimodulare il ciclo della programmazione economico finanziaria dello Stato, con riferimento alla scansione temporale delle fasi nelle quali esso si snoda, alla ridefinizione dei documenti tipici e del relativo contenuto informativo.
Sotto il profilo temporale, il nostro legislatore ha dovuto adeguare la tempistica di predisposizione dei documenti programmatici in modo da assicurarne la presentazione entro il mese di aprile e ciò ha comportato un’anticipazione della programmazione che la legge n. 196 del 2009 aveva inizialmente posticipato a settembre, nel primo semestre dell’anno.
146 Inoltre, al fine di assicurare coerenza tra politiche strutturali ed obiettivi di finanza pubblica, la procedura in esame prevede che l’aggiornamento del Programma di Stabilità (PS) e del Programma nazionale di riforma (PNR) siano inviati nel mese di aprile, contestualmente all’invio dei documenti programmatici.
Sotto il profilo, invece, dei documenti e dei relativi contenuti, la Decisione di finanza pubblica introdotta dalla legge n. 196 del 2009 in sostituzione al Documento di programmazione economico finanziaria della legge n. 468 del 1978, viene parzialmente inglobata dal Documento di Economia e finanza, che contiene, altresì come visto in precedenza, l’aggiornamento del Programma di Stabilità (PS) e il Programma nazionale di riforma (PNR).
Nella prospettiva, poi, di accrescere il ricorso a comportamenti prudenziali nell’elaborazione delle previsioni di bilancio, nonché di assicurare maggiore comparabilità a livello internazionale delle previsioni stesse, il quadro macroeconomico di riferimento è stabilito si baserà sull’assunzione di variabili esogene indicate dalla Commissione europea nell’indagine annuale sulla crescita e nelle linee guida di politica economica183.
Eventuali scostamenti tra le ipotesi adottate da un singolo stato e quelle elaborate dalla Commissione dovranno essere espressamente motivate184.
Infine, la nuova versione del Codice di condotta ha richiesto, altresì, che gli stati indichino nei documenti programmatici:
- la ripartizione per livelli di governo degli obiettivi di finanza pubblica;
- un’articolazione per principali aggregati di entrate e spese del bilancio pubblico;
- il dettaglio della manovra necessaria a conseguire gli obiettivi in ciascun anno del periodo di previsione.
La legge n. 39 del 2011, oltre a recepire le modifiche patrocinate dall’Unione europea, ha costituito anche l’occasione per introdurre nel nostro ordinamento ulteriori misure, che possono inquadrarsi nell’ambito del rafforzamento della disciplina fiscale in materia di bilancio.
Vengono riviste, infatti, le regole sulla copertura finanziaria della legge di stabilità e delle leggi ordinarie nonché viene ampliato l’ambito di applicazione dei limiti pluriennali alla spesa, con l’estensione anche alle spese non rimodulabili.
Non da ultimo, importante è il ripensamento del legislatore in merito all’adozione del bilancio di sola cassa a favore di un sistema contabile misto (di competenza e di cassa) ma che vede
183 In particolare, l’Annual Growth Survey è elaborato dalla Commissione europea, mentre le linee guida
di politica economica sono formulate dal Consiglio europeo.
184
Sul punto si veda G. D’Auria, Bilancio, controlli comunitari e controlli nazionali, in M.P. Chiti, A. Natalini (a cura di), Lo spazio amministrativo europeo. Le pubbliche amministrazioni dopo il Trattato di Lisbona, Ed. Il mulino, 2011.
147 significativamente potenziato il ruolo della cassa e di cui parleremo approfonditamente più avanti.