Il ciclo della programmazione economico-finanziaria e di bilancio 1 Nozioni introduttive

Il termine bilancio deriva da “bilanciare”, ossia porre a confronto due serie di elementi e raggiungere l’equilibrio. Il bilancio ha un significato tecnico, in quanto strumento contabile di rappresentazione delle previsioni o dei risultati economici, finanziari o amministrativi della gestione finanziaria o patrimoniale di una data azienda ma assume anche valore giuridico per il complesso dei rapporti giuridici che attorno ad esso si determinano e si estrinsecano61. Il bilancio è, dunque, quel documento contabile-amministrativo che attraverso la contrapposizione di valori di segno opposto riporta i risultati, previsti o conseguiti, della gestione di un’impresa o ente pubblico. Si consideri, inoltre, che il bilancio assume una diversa connotazione a seconda degli aspetti che rappresenta ed il ruolo che riveste. Il bilancio, poi, ha una portata differente a seconda che si tratti di un’azienda privata o un’azienda pubblica. Nelle aziende di produzione e nelle aziende private di erogazione normalmente si utilizza il termine bilancio per indicare il bilancio consuntivo o bilancio di esercizio, redatto cioè a fine esercizio dagli amministratori e costituito, in base all’art. 2423 c.c., dallo stato patrimoniale, dal conto economico e dalla nota integrativa.

60 _{Cfr. P. De Ioanna, Legge di bilancio e legge finanziaria: verso una nuova forma per la decisione di} bilancio?, in Queste istituzioni, 2010.

63 Nelle aziende di erogazione pubbliche, invece, con il termine bilancio si intende il bilancio di previsione o preventivo annuale, adottato prima dell’inizio del ciclo di gestione; questo non significa che non esiste il bilancio consuntivo, ma semplicemente che, ai fini dei controlli, la funzione che nelle aziende private viene esercitata dai consuntivi, nelle aziende pubbliche viene esercitata dai preventivi62.

Detto ciò, bisogna sottolineare come sebbene in condizioni normali la gestione dell’azienda si svolga in modo continuo e senza interruzioni temporali, per effettuare valutazioni sull’andamento della stessa gestione è, invece, opportuno fare riferimento a cicli definiti, che in quasi tutti i Paesi coincidono con i dodici mesi.

È qui che sorge il concetto di “anno finanziario”, ossia il periodo di tempo per il quale si formulano le previsioni o si riscontrano i risultati conseguiti, corrispondente nel nostro Paese all’anno solare e quindi intercorrente tra il 1° gennaio e il 31 dicembre di ogni anno. Un concetto diverso è quello di “esercizio finanziario” che, invece, indica quel complesso di attività della gestione condotte in un anno finanziario. Con riferimento al caso che vogliamo qui analizzare, invece, per “bilancio dello Stato” si intende un documento contabile di previsione sancito dall’art.81 della nostra Costituzione e approvato annualmente indicante le entrate e le uscite dello Stato in un determinato periodo di tempo. Andando ancor più nello specifico, da un punto di vista contabile, il bilancio dello Stato è un bilancio con cadenza annuale, preventivo e finanziario, che registra tutte le entrate e le uscite che si prevede saranno acquisite ed erogate dalle amministrazioni centrali. Da un punto di vista giuridico, invece, il bilancio dello Stato rappresenta un atto con forma di legge, attraverso il quale il Parlamento autorizza il Governo allo svolgimento dell’attività amministrativa. Dunque il bilancio svolge sia una funzione di autorizzazione, ove il potere legislativo autorizza, preventivamente, il potere esecutivo a svolgere la gestione, sia una funzione di programmazione e indirizzo dell’azione amministrativa del Governo. Per comprendere meglio quanto sopra esposto, possiamo dunque specificare che i bilanci si differenziano fra loro secondo molteplici elementi.

Possiamo distinguere:

1) Il bilancio in relazione all’anno finanziario, ovvero in base al momento in cui vengono formulati. Nello specifico, si hanno:

 il bilancio di previsione , formulato prima dell’inizio del periodo della gestione alla quale si riferisce, è uno strumento contabile nel quale trovano rappresentazione sintetica i fatti amministrativi e di gestione che si prevede di realizzare in un periodo di tempo determinato. Dunque nel bilancio preventivo vengono indicate le

64 supposizioni di quelle che saranno le entrate e le spese che si effettueranno nel periodo considerato. La finalità della previsione è quella di indirizzare l’attività di gestione, perciò stabilire gli obiettivi e i limiti dell’azione economica e finanziaria;  il bilancio consuntivo (o rendiconto), formulato al termine del periodo della gestione

alla quale si riferisce, è un documento contabile nel quale vengono retrospettivamente sintetizzati i risultati della gestione in un dato periodo di tempo. Dunque il rendiconto dimostra i risultati della gestione finanziaria alla chiusura dell’esercizio e quindi i risultati effettivamente conseguiti in modo da poter pervenire alla dimostrazione dei miglioramenti o peggioramenti rispetto alle previsioni;

2) Il bilancio con riferimento al periodo di tempo. Nello specifico, si hanno:

 il bilancio annuale, se contempla solo il ciclo annuale della gestione63

. È un documento con cui si programma la gestione finanziaria di un periodo corrispondente all’anno finanziario che intercorre dal 1° gennaio al 31 dicembre di ogni anno;

 il bilancio pluriennale, se contempla cicli di gestione di durata superiore all’annuale64

. È un strumento di programmazione a medio termine, che va dai tre ai cinque anni, degli interventi finanziari avente come scopo l’adeguamento della spesa pubblica agli obiettivi della politica economica dello Stato65;

3) Il bilancio con riferimento al contenuto. In particolare, abbiamo:

 il bilancio economico, se oltre ai movimenti monetari contempla anche tutti gli altri fatti della gestione che concorrono a determinare il risultato economico della gestione a prescindere da entrate o uscite monetarie. Il bilancio economico perciò prende a riferimento costi e ricavi maturati nell’esercizio stesso a prescindere dal momento in cui si verifica;

 il bilancio finanziario, se contempla solo movimenti monetari, ossia entrate e uscite in denaro;

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Il bilancio preventivo annuale, prima della legge n.468 del 1978, era l’unico strumento di controllo preventivo nonché di indirizzo dell’attività finanziaria dello Stato.

64 _{È stata la legge n.468 del 1978 ad aver introdotto nel nostro ordinamento il bilancio di previsione}

pluriennale.

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Nello specifico «il bilancio pluriennale è un bilancio previsionale nel quale si evidenzia, in termini di sola cassa, la spesa, in coerenza con le regole e gli obiettivi indicati nel Documento di programmazione economico-finanziaria e si riferisce ad un periodo non inferiore ai tre anni. Per il primo anno le previsioni coincidono con quelle del bilancio annuale di previsione, il che comporta il suo aggiornamento annuale e la sua adozione con la stessa legge di approvazione del bilancio annuale. (…) Tale bilancio non comporta autorizzazione a riscuotere entrate e ad eseguire spese». (cfr. Glossario dei termini maggiormente ricorrenti nei documenti di finanza pubblica. A cura del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato- Ispettorato Generale per le Politiche di Bilancio).

65 4) Il bilancio con riferimento al momento al quale sono riferite le entrate e le spese66. In

questo caso il bilancio finanziario si distingue, a sua volta, in:

 bilancio di competenza (o di diritto), se prevede le entrate per le quali si acquisirà il diritto a percepire, o le spese per le quali si assumerà l’obbligo di pagare per l’anno in cui il bilancio si riferisce, a prescindere dal fatto che tali entrate o spese concludano il loro processo nel corso dell’anno finanziario. In altri termini, il bilancio di competenza riguarda l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell’anno in cui il bilancio si riferisce67. Nel momento in cui le varie fasi di evoluzione di un rapporto obbligatorio non si esauriscono nell’ambito dello stesso esercizio finanziario, si determina il fenomeno dei residui68. Quindi attraverso la gestione dei residui il bilancio di competenza di un determinato esercizio continua ad essere gestito anche negli esercizi successivi;

 bilancio di cassa (o di fatto), se prevede tutte le entrate e tutte le spese che saranno effettivamente acquisite o erogate nel corso dell’esercizio finanziario, a prescindere dal momento in cui è sorto il titolo giuridico per la loro riscossione o pagamento. In altri termini, il bilancio di cassa riguarda l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell’anno cui il bilancio si riferisce, senza distinzione fra operazioni in conto competenza (riferite all’esercizio in corso) e in conto residui (ovvero di esercizi precedenti).

66 _{La differenza fra il bilancio di cassa e il bilancio di competenza scaturisce dal fatto che le entrate e le}

spese si articolano in procedure lunghe che spesso non si concludono nel corso dell’anno finanziario. Le diverse fasi di entrata e di spesa saranno in seguito analizzate, basti qui ricordare che: l’entrata si articola nelle fasi di accertamento, di riscossione e di versamento, mentre la spesa si articola nelle fasi di impegno, di liquidazione, di ordinazione e di pagamento.

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Generalmente il bilancio di competenza è meno significativo per la valutazione dell’influenza esercitata dal bilancio sull’economia, ma ha il vantaggio di consentire l’esatta individuazione dell’esercizio finanziario cui si riferiscono le entrate e le spese. La legge n. 468 del 1978 ha sostituito il tradizionale bilancio annuale di competenza dello Stato con un bilancio annuale misto, nel quale affianco alle previsioni di competenza, vengono indicate anche le previsioni di cassa in cui lo stanziamento di ciascun capitolo di spesa rappresenta per il potere esecutivo un limite invalicabile per il pagamento.

68 _{I residui attivi si hanno quando le somme sono state accertate ma non ancora riscosse, mentre i residui} passivi si hanno quando le somme sono state impegnate ma non ancora pagate.

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Figura 1.10 - Fasi di entrata e di spesa

FASI DELLE ENTRATE

FASI DELLE USCITE

Fonte: L. Bartocci, Gestione, programmazione e controllo nell‟azienda Stato, Giappichelli Editore, 2000.