2013 2014 2015 Media Minimo Massimo Deviazione
Standard
Output Gap Rappresentativo
-4,3 -3,6 -2,4 0,2 -4,5 3,3 2,0 -2,7
L’output gap rappresentativo è derivato sulla base della metodologia concordata a livello europeo e descritta nel Rapporto Public Finances in EMU 2013, European Economy n.4, 2013. Le statistiche distributive sono calcolate sul dato italiano considerando l’intervallo temporale dal 1965 al 2013.
Fonte: Commissione Europea, 2014 Winter Forecast.
L’output gap dopo aver registrato un livello record pari a -4,5% del PIL potenziale nel 2013, è previsto ridursi nel 2014 intorno ad un valore pari a -3,6% del PIL potenziale, ben al di sotto del livello considerato rappresentativo, ossia di quel valore che, sulla base della metodologia concordata a livello europeo, dovrebbe prevalere in condizioni recessive secondo un “ciclo economico normale”.
Tali condizioni rendono problematico l’avvicinamento all’obiettivo di medio termine con riferimento alle nuove indicazioni del Patto di Stabilità e Crescita.
Se, invece, consideriamo la stima dell’output gap in valore assoluto, questa risulta più ampia del livello dell’output gap rappresentativo prevalente in condizioni cicliche normali, il quale viene stimato dalla Commissione intorno ad un valore pari a -2,7% del PIL potenziale per il 2012. Pertanto, nel 2014 le condizioni di grave recessione economica permarrebbero, esaurendosi solo nel 2015 quando il livello dell’output gap risulterebbe essere in linea con quello considerato rappresentativo.
Negli anni a seguire si registrerebbe una graduale chiusura dell’output gap, il quale tornerebbe ad essere positivo e pari allo 0,6% del PIL potenziale nel 2018150.
In linea, invece, con la metodologia concordata a livello europeo il miglioramento del saldo strutturale è stimato pari a 2,8 punti percentuali del PIL, alla luce degli aggiustamenti significativi avvenuti nel biennio 2012-2013 riguardo la politica di bilancio.
149 European Economic Forecast Winter 2014, febbraio 2014.
117
2.5.5 L’obiettivo di medio termine
L'Obiettivo di medio termine (OMT) è un obiettivo per il saldo di bilancio strutturale, che - in base al regolamento (CE) n. 1466/1997 - uno Stato membro della UE si impegna a realizzare in un certo orizzonte temporale.
La politica di bilancio di un paese, pertanto, risulta vincolata a conseguire un valore del saldo strutturale pari o migliore dell'obiettivo di medio termine, il quale persegue una triplice finalità: - fornire un margine di sicurezza contro la possibilità che, a fronte di un peggioramento
delle condizioni economiche, il disavanzo di bilancio nominale peggiori superando il valore di riferimento del 3% del PIL. Il margine di sicurezza per ciascuno Stato membro è individuato considerando la variabilità della produzione e la sensibilità del bilancio alle oscillazioni del PIL;
- garantire un rapido progresso verso la sostenibilità delle finanze pubbliche, definita in senso lato per includere sia le passività esplicite corrispondenti agli attuali stock di debito che le passività implicite associate con il previsto deterioramento dei saldi di bilancio causati dall'invecchiamento della popolazione;
- consentire spazi di manovra, soprattutto per investimenti pubblici.
L'obiettivo di medio termine è differenziato per ogni Stato membro per tener conto delle diverse condizioni di bilancio ed economiche, oltre che della sostenibilità della finanza pubblica151. Più in dettaglio, l’obiettivo di medio termine specifico di ogni paese è il più ambizioso rispetto ai seguenti valori alternativi, cioè:
- OMTEURO/ERM2, indica l’impegno assunto dai paesi aderenti all'area dell'euro (EURO) (o aderenti al secondo meccanismo di tasso di cambio europeo (ERM II)) a raggiungere un saldo di bilancio strutturale non inferiore al -1% del PIL. Tuttavia, i paesi firmatari del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell'Unione economia e monetaria (c.d. Fiscal compact) si sono impegnati al conseguimento di un OMTEURO/ERM2 pari a -0,5 per cento152;
- OMTMB, dove MB sta per minimum benchmark, che rappresenta il valore del saldo di bilancio strutturale che assicura il rispetto del vincolo nominale del 3% durante il ciclo economico, tenendo conto della volatilità del PIL registrata in passato e della sensibilità
151
Il Codice di Condotta per la Redazione dei Programmi di Stabilità definisce l’obiettivo di medio termine sulla base di indicatori specifici per ciascun paese quali il taso di crescita potenziale di lungo periodo, il livello corrente del rapporto debito/PIL e l’ammontare delle passività implicite legate all’invecchiamento della popolazione. Cfr. Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of Stability and Convergence Programmes, 2012. http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/code_of_conduct_en.pdf .
152 Per i paesi firmatari del Fiscal compact che presentino un rapporto debito/PIL inferiore al 60% e bassi
118 del bilancio alle variazioni del PIL stesso. Pertanto, un paese con una più alta volatilità del PIL e una maggiore sensibilità del bilancio dovrà perseguire un obiettivo di medio termine più ambizioso, rispetto ad altri paesi con volatilità e sensibilità minori, per assicurarsi che il limite del 3% del saldo nominale non sia oltrepassato in condizioni di ciclo economico normale153. Per l'Italia il valore attuale dell' OMTMB è pari a -1,5 per cento del PIL;
- OMTILD, è il valore minimo del saldo di bilancio strutturale che assicuri la sostenibilità, o comunque il rapido progresso verso questa, delle finanze pubbliche tenendo conto del livello del debito, nonché delle passività implicite legate, soprattutto, all'invecchiamento della popolazione. L’OMTILD
è dato dalla somma di tre componenti:
OMTILD = Saldostabilizzazione debito al 60% del PIL+ α ∙ Costi di invecchiamento + Sforzoriduzione debito oltre il 60% del PIL.
La prima componente rappresenta il saldo di bilancio strutturale che consentirebbe di stabilizzare il debito pubblico al 60% del PIL.
La seconda componente indica l'aggiustamento ulteriore di bilancio necessario a coprire una parte del valore attuale dell'incremento di spesa atteso dall'invecchiamento della popolazione. La terza componente rappresenta uno sforzo supplementare di riduzione del debito specifico per i paesi in cui il rapporto debito/PIL supera il valore del 60%.
Per l'Italia il calcolo secondo la formula sopra riportata conduce ad un OMTILD circa pari a zero, cioè al pareggio di bilancio strutturale.
Quindi,
OMT = max (OMTILD,OMTMB,OMTEURO/ERM2)
Ne consegue che l'obiettivo di medio termine presentato dall'Italia nel proprio Programma di stabilità e crescita è dato da un saldo di bilancio strutturale pari a zero, cioè al valore più ambizioso tra -0,5 (OMTEURO/ERM2), -1,5 (OMTMB) e 0,0 (OMTILD).
Gli Stati membri possono presentare degli obiettivi di medio termine più ambiziosi di quelli derivanti dall'applicazione delle formule sopra riportate nel caso lo ritengano opportuno.
In base al regolamento (CE) n. 1466/1997, l'obiettivo di medio termine di ogni paese viene aggiornato ogni tre anni preferibilmente dopo la pubblicazione del Rapporto sull'invecchiamento (c.d. Ageing report).
L'obiettivo di medio termine può essere ulteriormente rivisto nel caso di attuazione di una riforma strutturale, in particolare del sistema pensionistico, che abbia un impatto significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.
153 La formula di calcolo è: OMTMB = -3-ε∙ROG dove ε indica la semi-elasticità del saldo di bilancio
rispetto all'output gap, mentre ROG è l'output gap rappresentativo, cioè il valore più sfavorevole di output gap che ci si può attendere durante il ciclo economico.
119 Come abbiamo appena visto nel caso dell’Italia, l’obiettivo di medio termine dichiarato dal Governo coincide con un saldo strutturale di bilancio in pareggio.
Il saldo strutturale coincidente con il bilancio in pareggio si sarebbe dovuto raggiungere nell’anno 2013 ma purtroppo così non è stato.
A tal riguardo, il 16 aprile 2014, il Ministro dell’Economia e delle Finanze Pier Carlo Padoan scrisse una lettera al Vice Presidente della Commissione Europea Mr. Siim Kallas, contestualmente all’invio del Documento di Economia e Finanza 2014, nella quale comunicò che il Governo italiano, per contrastare gli effetti della crisi e data la necessità di rispondere con una strategia organica alla forte recessione del 2012 e del 2013 attraverso l’implementazione di riforme strutturali in grado di incidere nel medio periodo sul potenziale di crescita dell’economia e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, decideva di avvalersi della clausola di “circostanze eccezionali” consentita agli Stati Membri dall’art. 5 del Regolamento UE n.1175/2011 e recepita a livello nazionale dall’art. 6 della legge n.243/2012.
Secondo il suddetto regolamento UE, in periodi di grave recessione economica che determinano un impatto rilevante sulla situazione delle finanze pubbliche, è possibile allontanarsi temporaneamente dal percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di bilancio di medio termine, a condizione che la sostenibilità delle finanze pubbliche non venga compromessa.
In questa eventualità, l’art. 6 della legge n. 243/2012 statuisce che il Governo, sentita la Commissione europea e al fine di affrontare circostanze eccezionali, presenti al Parlamento una Relazione e una specifica richiesta di autorizzazione in cui sia indicata l’entità e la durata dello scostamento nonché sia definito un piano di rientro che permetta di convergere verso l’obiettivo di medio termine.
Si prevede, scrisse sempre Padoan, un rallentamento della convergenza verso l’obiettivo di medio termine nel 2014 (in cui il disavanzo strutturale sarà ridotto di 0,2 punti percentuali del PIL), una forte convergenza nel 2015 ( in cui il deficit strutturale sarà ridotto di 0,5 punti percentuali del PIL), e una convergenza completa verso l’obiettivo di medio termine del bilancio strutturale in pareggio entro il 2016.
Il Vice- Presidente Kallas rispose informando il Ministro Padoan e il Governo italiano sul fatto che la Commissione europea prendeva nota della deviazione temporanea dagli obiettivi di bilancio annunciata nonché del rinvio al 2016 del raggiungimento dell’obiettivo di medio termine.
La Commissione valuterà il percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di medio termine nel contesto della sua valutazione del Programma di Stabilità e del Programma Nazionale di Riforma nel quadro del semestre europeo.
120 In sintesi, la programmazione di bilancio del Governo prevede una deviazione temporanea dal percorso di avvicinamento verso il pareggio di bilancio in termini strutturali poiché il Governo non ha ritenuto opportuno procedere ad un aggiustamento del saldo strutturale di 0,5 punti percentuali di PIL nel 2014, ossia dell’ammontare richiesto dai regolamenti europei per il percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine.
Il deficit strutturale, partendo da un valore stimato pari allo 0,8% del PIL nel 2013, si ridurrà progressivamente giungendo a un sostanziale pareggio strutturale nel 2015 e al pieno pareggio nel 2016.
In base all’andamento programmatico, l’avanzo primario in termini nominali aumenterà progressivamente, raggiungendo il 5% nel 2018 mentre il rapporto debito/PIL inizierà a ridursi a partire dal 2015. Nel 2015 e nel 2016 il raggiungimento del pareggio di bilancio in termini strutturali richiederà misure aggiuntive per colmare il gap residuo, che il Governo ipotizza perverranno esclusivamente dal lato della spesa pubblica.
Il posticipo al 2016 del conseguimento dell’obiettivo del pareggio di bilancio, non configura una violazione dei regolamenti europei e appare in linea con quanto previsto dalla normativa nazionale di recepimento delle disposizioni dettate a livello europeo.
Il Governo italiano, anche considerando il processo di riforma che intende attuare, nonché quanto previsto in questo ambito dall’ordinamento europeo, si impegna a ritornare sull’Obiettivo di medio termine entro l’orizzonte di programmazione del Documento di Economia e Finanza (DEF)154.