La decennale sperimentazione del nuovo sistema delineato con la legge n.468 del 1978 ne mise a nudo le lacune tanto da spingere il legislatore ad apportare ulteriori modifiche allo stesso, per rendere più tassativo il rispetto dei principi costituzionali esistenti in materia di copertura finanziaria e per limitare gli eccessi della legge finanziaria, che di fatto era diventata l’unica grande legge dell’anno.
In tale contesto ed a fronte della costante crescita della spesa pubblica e dell’espansione (sempre meno sotto controllo) del contenuto della finanziaria, si arrivò così all’approvazione della legge n. 362 del 1988 la quale modificava parzialmente e inseriva nuove norme nella struttura della legge n.468 del 1978.
Tale legge trovava origine nel c.d. rapporto Giannini, allora Ministro della funzione pubblica, il quale fu mosso dall’esigenza di una riforma organizzativa dell’azienda Stato, improntata su una maggiore apertura ai principi delle scienze economico-aziendali e volta ad un migliore controllo sulla gestione e sulla spesa pubblica oltre che ad una maggiore correlazione tra decisioni, azioni e risultati.
Dal rapporto Giannini si evinceva, infatti, la volontà di far emergere una figura di Stato che abbandonava una programmazione accentrata e si esprimeva il bisogno di semplificare la normativa avente ad oggetto la contabilità pubblica integrando quest’ultima con strumenti e procedimenti di natura privatistica.
La legge n. 362 del 1988 introduceva, nello specifico, l’art. 1-bis alla legge n. 468 del 1978, che disciplinava gli strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio.
legislativi ancora non perfezionati all’atto della formazione del bilancio; sono fondi in parte indistinti. Mentre, i fondi speciali sono fondi iscritti in bilancio in relazione a particolari esigenze contingenti, derivanti da situazioni legislative già in atto, che al momento della formazione del bilancio sono valutabili nella loro entità complessiva, ma non anche con riferimento alla suddivisione dei rispettivi oneri per dicasteri e per capitoli. A tal proposito si veda L. Di Renzo, Il bilancio dello Stato nella disciplina della nuova legge 5 agosto 1978 n. 468, Giuffrè Editore, 1979.
37 Secondo l’articolo in questione, l’impostazione delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato era ispirata al metodo della programmazione finanziaria ed a tal fine il Governo doveva presentare alle Camere:
- entro il 15 maggio il Documento di Programmazione Economico-Finanziaria;
- entro il 30 luglio il Disegno di legge di approvazione del Bilancio Annuale e del Bilancio Pluriennale a legislazione vigente;
- entro il 30 settembre il Disegno di legge finanziaria, la Relazione Previsionale e Programmatica, il Bilancio Pluriennale Programmatico ed i Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio pluriennale.
Il Documento di Programmazione Economico-Finanziaria (DPEF), previsto all’art. 3 della legge n. 468 del 1978, così come modificato dalla legge n. 362/1988, doveva essere presentato, entro il 15 maggio di ogni anno, al Parlamento dal Governo e definiva la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale.
Il documento di programmazione economico-finanziaria indicava i criteri ed i parametri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale.
Nel Documento di programmazione economico-finanziaria venivano descritti gli obiettivi che lo Stato intendeva conseguire per soddisfare più opportunamente le richieste della collettività e per mantenere l’indebitamento del settore statale e del settore pubblico allargato entro livelli più contenuti.
La legge in questione ha, poi, modificato anche l’art.11 della legge n. 468 del 1978, il quale disciplinava la legge finanziaria.
A seguito della modifica, Il Ministro del Tesoro, di concerto con il Ministro del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro delle finanze, doveva presentare entro settembre al Parlamento il disegno di legge finanziaria.
La legge finanziaria disponeva annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvedeva alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.
Essa non poteva introdurre nuove imposte, tasse e contributi, né poteva disporre nuove o maggiori spese, oltre quanto previsto dall’art. 11 della legge n. 468 del 1978.
La stessa doveva contenere, nello specifico:
- le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni, le altre misure che incidevano sulla determinazione del quantum della prestazione, afferenti imposte indirette, tasse, canoni, tariffe, contributi in vigore, con effetto di norma, dal 1° gennaio
38 dell’anno cui essa di riferiva, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all’andamento dell’inflazione;
- il livello massimo di ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, comprese le eventuali regolazioni contabili pregresse specificatamente indicate;
- la determinazione, in apposita tabella, per le leggi che disponevano spese a carattere pluriennale, delle quote destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati;
- la determinazione, in apposita tabella, della quota da iscrivere nel bilancio di ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale per le leggi di spesa permanente la cui quantificazione era rinviata alla legge finanziaria;
- la determinazione, in apposita tabella, delle riduzioni, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, di autorizzazioni legislative di spesa;
- gli stanziamenti di spesa, in apposita tabella, per il rifinanziamento, per non più di un anno, di norme vigenti che prevedevano interventi di sostegno dell’economia classificati tra le spese in conto capitale.
Inoltre, la legge finanziaria doveva indicare quale quota delle nuove o maggiori entrate per ciascun anno compreso nel bilancio pluriennale non poteva essere utilizzata per la copertura di nuove o maggiori spese29.
In attuazione, poi, dell’art. 81.4 della Costituzione la legge finanziaria poteva disporre nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni nette da iscrivere nel fondo speciale di parte corrente, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extra-tributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di spesa corrente.
Infine, venne modificato anche l’art. 4 della legge n.468 del 1978, in base al quale il bilancio pluriennale doveva esporre dal un lato l’andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione vigente (bilancio pluriennale a legislazione vigente) e dall’altro lato le previsioni sull’andamento delle entrate e delle spese tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel documento di programmazione economico-finanziaria (bilancio pluriennale programmatico).