(circolare RGS n.21/2007)
Dopo le riforme degli anni novanta nel 2007 ebbe luogo una ripresa del concetto di riforma del bilancio dello Stato segnata da un intervento sul piano tecnico-amministrativo e che lasciava, però, inalterata la legislazione vigente.
A dieci anni di distanza, con la predisposizione del disegno di legge di bilancio per l’anno 2008, il Governo intese dare un’ulteriore spinta propulsiva alla riforma del bilancio del 1997 indirizzandola in modo molto più marcato verso una logica di risultato, al fine di perseguire da un lato una maggiore “efficienza allocativa”, volta ad introdurre una maggiore chiarezza sugli obiettivi perseguiti dall’azione pubblica e dall’altro, una “efficienza operativa” del settore pubblico, intesa come miglioramento nella organizzazione produttiva, nell’ottica di una maggiore efficacia dell’azione amministrativa44.
44 Ministero dell’economia e delle finanze, Nota introduttiva alla lettura del bilancio dello Stato per Missioni e Programmi e glossario dei termini maggiormente ricorrenti nei documenti di finanza pubblica, Roma, 2007.
48 Nello specifico, con la Circolare n. 21 del 2007, recante “Previsione di bilancio per l’anno 2008 e per il triennio 2008-2010 - Budget per l’anno 2008”, il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato introdusse una nuova classificazione delle poste contabili, innovativa rispetto alla struttura precedente, imperniata sui centri di responsabilità amministrativa.
Con la nuova struttura del bilancio si passava da un bilancio basato sulla struttura organizzativa delle Amministrazioni ad un bilancio che si poneva come obiettivo principale le funzioni da svolgere.
Dunque, al fine di consentire una lettura più chiara e trasparente degli oneri che le Amministrazioni centrali dello Stato sostenevano in relazione alle finalità perseguite, la previsione e la rilevazione dei costi veniva effettuata a decorrere dall’anno 2008, su una nuova classificazione basata su due livelli di aggregazione e costituita da 34 Missioni e 168 Programmi45.
Le Missioni identificavano gli obiettivi fondamentali e rappresentavano le politiche pubbliche di settore realizzando la rappresentazione politico-istituzionale del bilancio.
Ogni Missione conteneva l’insieme delle risorse disponibili per quella specifica funzione e si realizzava in concreto attraverso più Programmi, quali aggregati omogenei di attività svolte dalle articolazioni interne di ogni singolo Dicastero per raggiungere obiettivi ben definiti. Le Missioni potevano essere attribuite ad uno o più Ministeri a seconda della prevista ripartizione di funzioni.
La nuova struttura prevedeva due Missioni trasversali, presenti in tutti i Ministeri, quali:
- fondi da ripartire: tale Missione raccoglieva fondi di riserva e speciali, che non avevano, in sede di predisposizione della legge di bilancio di previsione, una collocazione specifica, ma la cui attribuzione era demandata ad atti e provvedimenti successivi adottati in corso di gestione;
- servizi istituzionali e generali, tale Missione raggruppava le spese di funzionamento dell’apparato amministrativo, le quali erano trasversali a più finalità e non attribuibili puntualmente alle singole Missioni.
45 Ministero dell’economia e delle finanze, Principi e regole contabili del sistema di contabilità economica delle amministrazioni pubbliche, 2008.
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Tabella 1.4 - Le 34 Missioni del bilancio - risorse per il 2008
MISSIONI
milioni di
euro % sul totale MISSIONI
milioni di
euro % sul totale Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali 105.123 22,6 Soccorso civile 3.688 0,8 Debito pubblico* 83.541 18,0 Organi costituzionali, a rilevanza costituzionale e Presidenza
del Consiglio dei Ministri 3.233 0,7 Politiche previdenziali 68.403 14,7 Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni 2.911 0,6
Istruzione scolastica 41.645 9,0 Politiche per il lavoro 2.701 0,6
L'Italia in Europa e nel mondo 25.048 5,4 Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti 1.427 0,3 Diritti sociali, solidarietà sociale e famiglia 24.497 5,3 Tutela e valorizzazione dei beni attività culturali e 1.380 0,3 Difesa e sicurezza del territorio 19.086 4,1 Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca 1.225 0,3
Fondi da ripartire 16.846 3,6 Casa e assetto urbanistico 1.060 0,2
Ordine pubblico e sicurezza 9.412 2,0 Giovani e sport 902 0,2
Politiche economico-finanziarie e di bilancio** 8.875 1,9 Comunicazioni 896 0,2
istruzione universitaria 8.168 1,8 Tutela della salute*** 711 0,2
Diritto alla mobilità 7.960 1,7 Amministrazione gen.le e supporto alla rappresentanza
gen.le di Governo e dello Stato sul territorio 353 0,1 Giustizia 7.275 1,6 Commercio internazionale ed internazionalizzazione del
sistema produttivo 234 0,1
Competitività e sviluppo delle imprese 5.574 1,2 Turismo 113 0,0
Sviluppo e riequilibrio territoriale 4.545 1,0 Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente 101 0,0 Ricerca ed innovazione 3.964 0,9 Energia e diversificazione delle fonti energetiche 59 0,0 Infrastrutture pubbliche e logistica 3.778 0,8 Regolazione dei mercati 16 0,0 * al netto dei rimborsi del debito statale
** al netto delle regolazioni contabili, restituzioni e rimborsi d'imposta *** non include le risorse delle regioni
Fonte: Legge Finanziaria anno 2008.
I Programmi rappresentavano, invece, allegati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero allo scopo di perseguire obiettivi definiti nell’ambito delle finalità istituzionali riconosciute al Dicastero stesso.
Ogni Programma si componeva di Macro-aggregati individuati dal legislatore, i quali rappresentavano le diverse tipologie di spesa e costituivano le nuove Unità previsionali di base (UPB) sulle quali si esprimeva la decisione parlamentare. All’interno di ogni Macro-aggregato venivano individuati i centri di responsabilità amministrativa, ossia le strutture organizzative dei Ministeri che gestivano il Programma e le relative risorse.
Il Programma trovava il suo fondamento nell’art. 2.2 della legge n. 468/78, come modificato dalla legge n. 94/97, il quale rappresentava il fulcro della nuova classificazione del bilancio, in quanto specificava le finalità perseguite da ogni pubblica amministrazione e permetteva alle autorità politiche di indirizzare meglio l’impiego delle risorse.
La classificazione per Programmi aveva l’obiettivo di realizzare una struttura dei documenti la quale, anzitutto, individuava le finalità dell’azione pubblica e le risorse destinate a ciascuna di esse, al fine di ottenere una decisione annuale che meglio realizzava le priorità politiche di intervento46.
46 Per chiarimenti si veda Servizio del Bilancio del Senato, La classificazione del bilancio per missioni e programmi, elementi di documentazione n. 11, maggio 2007.
50 Nel dettaglio, la classificazione della spesa per Programmi aveva l’obiettivo di realizzare l’efficienza allocativa, ossia l’obiettivo di fare in modo che le decisioni di bilancio potessero permettere un migliore allineamento delle attività rispetto alle priorità dell’azione pubblica. In particolare, tale classificazione mirava ad introdurre una maggiore chiarezza sugli obiettivi perseguiti attraverso l’azione pubblica, sulle attività dirette a realizzare gli stessi e sulle entità delle risorse stanziate e spese.
Nel bilancio predisposto per la decisione parlamentare, ogni Ministro aveva in evidenza le Missioni sulle quali era coinvolto, i programmi di competenza specifica, i macro-aggregati di spesa ed i centri di responsabilità interessati.
Il necessario collegamento con il bilancio amministrativo per la gestione e la rendicontazione era, poi, assicurato mediante la ripartizione dei capitoli di spesa per Missioni e Programmi: il bilancio gestionale rimaneva, infatti, strutturato per Centri di responsabilità, Missioni, Programmi, Macro-aggregati e Capitoli47.