Gli obiettivi della politica di bilancio

Per quanto riguarda la politica di bilancio, il saldo di riferimento delle regole europee è l'indebitamento netto, cioè la differenza tra le entrate e le uscite del conto economico delle pubbliche amministrazioni (PA) calcolato con i criteri della contabilità nazionale130.

125 _{I 25 Paesi che hanno firmato il Fiscal Compact sono: Belgio, Bulgaria, Danimarca, Germania, Estonia,}

Irlanda, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Cipro, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Ungheria, Malta, Paesi Bassi, Austria, Polonia, Portogallo, Romania, Slovenia, Slovacchia, Finlandia, Svezia. Ad oggi solo il Belgio non ha ancora ratificato il Trattato.

126 _{I 17 membri dell’eurozona che hanno firmato il Trattato sono: Austria, Cipro, Estonia, Finlandia,}

Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Slovacchia, Slovenia, Spagna e Bulgaria.

127 _{L’art. 14 del Trattato prevede che lo stesso fosse entrato in vigore laddove fosse stato ratificato}

almeno da 12 dei Paesi che lo avevano sottoscritto.

128

L’Italia lo ha ratificato con la legge n°114 del 23 luglio 2012 “Ratifica ed esecuzione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria”.

129 _{Il Meccanismo europeo di stabilità (MES), detto anche Fondo salva-Stati, istituito dalle modifiche}

al Trattato di Lisbona (art. 136) approvate il 23 marzo 2011 dal Parlamento europeo e ratificate dal Consiglio europeo a Bruxelles il 25 marzo 2011, nasce come fondo finanziario europeo per la stabilità finanziaria della zona euro.

130 _{Secondo il Sistema europeo dei conti (SEC95) il settore delle Amministrazioni pubbliche (PA -Settore}

S13) è composto, sulla base di criteri di natura prevalentemente economica indipendentemente dal regime giuridico dei singoli enti, dagli organismi pubblici che forniscono alla collettività beni e servizi non

103 Tale saldo è soggetto al vincolo della soglia del 3%, al superamento della quale si attivano le procedure correttive previste dalle regole europee.

Altro parametro rilevante in relazione alla politica di bilancio UE, è il rapporto debito/PIL, vincolato, come abbiamo visto, ad essere non superiore al 60% o in diminuzione ad un ritmo soddisfacente.

Inizialmente, tale vincolo non era tenuto in adeguata considerazione ritenendo che potesse essere tollerato un suo valore superiore alla soglia purché mostrasse un'adeguata riduzione nel tempo; in seguito, invece, alle emergenze poste dalla crisi finanziaria ed economica e dei debiti sovrani tale vincolo è stato reso più stringente.

Ai fini del calcolo del rapporto debito/PIL, dobbiamo far riferimento al debito lordo, non tenendo conto, quindi, del valore delle attività che compongono il patrimonio delle amministrazioni pubbliche.

Ciò è dovuto al fatto che molto spesso le attività patrimoniali sono difficilmente liquidabili. Con la riforma del 2005131 entra poi, quale concetto chiave utilizzato in materia di sorveglianza e orientamento , il parametro del saldo strutturale, cioè il saldo di bilancio pubblico depurato degli effetti del ciclo economico (o componente ciclica) e delle misure una tantum (per l’approfondimento del concetto di saldo strutturale, si rimanda al paragrafo 2.4.4).

Il Patto di Stabilità e Crescita mira all’obiettivo del miglioramento delle finanze pubbliche in termini strutturali, cioè escludendo gli effetti di un eventuale rallentamento o espansione e delle misure una tantum.

Sempre nell’ambito della riforma del 2005, viene introdotto un ulteriore parametro, l'”Obiettivo di Medio Termine” (OMT).

L’obiettivo di medio termine corrisponde ad un valore che varia da paese a paese e che identifica un risultato di bilancio tale garantire un margine di sicurezza rispetto alla soglia del 3% del PIL stabilito dal Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell'Unione economica e monetaria (c.d. Fiscal Compact) e assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche (per la definizione di obiettivo di medio termine, si rimanda al paragrafo 2.4.5).

In base alle regole definite nei regolamenti europei, gli Stati membri dovrebbero registrare un saldo di bilancio strutturale corrispondente all'obiettivo di medio termine o in rapida destinabili alla vendita, dalle istituzioni senza scopo di lucro che producono beni e servizi non destinabili alla vendita (individuati sulla base dell'applicazione di prezzi non economicamente significativi), e dagli enti di previdenza. Il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, redatto annualmente a consuntivo dall'ISTAT in termini di contabilità nazionale seguendo il SEC95, registra l'impatto economico delle operazioni gestionali degli enti della PA sulla base del criterio di competenza economica.

104 convergenza ad esso (con una correzione annuale del saldo strutturale pari almeno a 0,5 punti percentuali di PIL).

Gli Stati membri con un livello di debito che ecceda il 60% del PIL o che presentino rischi pronunciati per la complessiva sostenibilità del debito dovrebbero osservare una velocità di convergenza all'obiettivo di medio termine maggiore.

Per tutti i paesi, è richiesto un più elevato aggiustamento nelle fasi positive del ciclo economico così da avere maggiore flessibilità in quelle negative.

Per gli Stati membri dell'area dell'euro l'obiettivo di medio termine deve essere specificato entro un intervallo compreso tra -1% del PIL e il pareggio, o il surplus.

I paesi dell'area-euro firmatari del Fiscal Compact, come visto in precedenza, si sono impegnati al contenimento dell'obiettivo di medio termine al di sopra di -0,5 per cento del PIL, a meno che il rapporto debito/PIL non sia al di sotto del 60% e ci siano bassi rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche.

Le modifiche introdotte nel 2011, invece, con il c.d. Six pack mirano a fondare il controllo delle finanze pubbliche sul nuovo concetto di politica di bilancio prudente, la cui funzione è quella di agevolare il percorso di convergenza verso l’obiettivo di medio termine.

A tal fine viene introdotta una regola della spesa che rafforza e agevola il rispetto dell'obiettivo di medio termine fissando un limite massimo per l'evoluzione temporale della spesa pubblica (per un approfondimento si rimanda al paragrafo 2.4.6).

Secondo quanto evidenziato nei documenti preparatori, la modifica nasce dalla considerazione che il saldo strutturale si era dimostrato un indicatore insufficiente della posizione di bilancio dei paesi, sia a causa della difficoltà di verificare la posizione ciclica dell'economia, sia per l'inadeguata considerazione delle entrate straordinarie non direttamente connesse con l'andamento ciclico (per la definizione di entrate temporanee, si veda il paragrafo 2.4.4).

L'introduzione della regola sulla spesa implica che le entrate temporanee, e parte delle risorse ordinarie per i paesi che non hanno raggiunto l’obiettivo di medio termine, siano destinate alla riduzione del disavanzo e quindi del debito.

Per i paesi che hanno già raggiunto l’obiettivo di medio termine, la crescita annuale della spesa non dovrebbe essere superiore ad un tasso di crescita del PIL a medio termine definito come “prudente”.

Per i paesi che, invece, non hanno raggiunto l’obiettivo di medio termine, il tasso di crescita della spesa dovrebbe essere inferiore al tasso prudente di crescita del PIL a medio termine. Secondo le nuove norme, il tasso prudente di crescita a medio termine viene valutato sulla base delle proiezioni del prodotto potenziale su un orizzonte temporale di dieci anni aggiornato a intervalli regolari.

105 Il controllo dei flussi di bilancio (saldo strutturale e spesa) è, infine, complementare all'obiettivo di riduzione del debito pubblico in eccesso alla soglia del 60%, secondo la regola sul debito introdotta dal c.d. Six pack (si veda il paragrafo 2.4.7).

Come già sottolineato, il parametro del debito, fin dall'inizio presente nei Trattati, era stato lasciato in una posizione marginale nell'applicazione della procedura di sorveglianza, principalmente per l'ambiguità della nozione di "ritmo adeguato di riduzione" richiesta per valutare lo sforzo di un paese per riportare al livello soglia il rapporto stesso.

Con la riforma della governance europea, in seguito alla introduzione della formula di riferimento per la riduzione del rapporto debito/PIL, l'andamento del rapporto (qualora superiore al 60%) viene, invece, preso in considerazione esplicitamente ai fini dell’adozione delle decisioni nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi.

Il mancato rispetto del criterio del debito, però, non implica automaticamente l'apertura di una procedura per disavanzo eccessivo nei confronti di un paese, poiché la valutazione finale dovrebbe tener conto di alcuni fattori di rischio, quali la struttura del debito, il livello di indebitamento del settore privato, le passività implicite connesse all’invecchiamento, ovvero, la sostenibilità a lungo termine dei sistemi previdenziali.