La rimodulazione degli strumenti e del ciclo di bilancio

Nell’ottica di adattare la legislazione nazionale ai dettami comunitari, la riforma realizzata con legge n. 39 del 2011 risulta incentrata sulla revisione dei documenti e del ciclo di programmazione di bilancio nonché sulla rivisitazione delle modalità di coinvolgimento degli enti territoriali.

Rispetto a quanto previsto dalla legge n. 196 del 2009, la legge n. 39 del 2011 anticipa il ciclo di programmazione del bilancio alla prima parte dell’anno mentre resta invariato il calendario previsto per la successiva fase decisionale che si realizza con la manovra di finanza pubblica nel mese di ottobre.

Nel dettaglio l’art. 2 della legge n. 39 del 2011 recante “Coordinamento della programmazione finanziaria con il semestre europeo” sostituisce sia l’art. 7 della legge n. 196/2009 riguardante il ciclo e gli strumenti di programmazione e di bilancio ora rubricato “Ciclo e strumenti della

148 programmazione finanziaria e di bilancio” enunciando i nuovi strumenti della programmazione, sia l’art. 10 della legge n. 196 del 2009 adesso rubricato “Documento di finanza pubblica” (al posto del precedente “Decisione di finanza pubblica”) ed aggiunge l’art. 10 bis “Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza”.

Il principio informatore della legge di revisione si sostanzia nella coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure ed i criteri stabiliti dall’Unione europea, in attuazione dei principi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica.

L’art. 1 detta, infatti, l’obiettivo della novella che è quello di mettere in coerenza la programmazione finanziaria dell’Italia con quella dell’Unione europea e che si realizza in primis con la riscrittura del ciclo decisionale della finanza pubblica (articolo 2).

Gli strumenti della programmazione secondo quanto previsto dalla legge n. 39 del 2011 sono rappresentati da:

- il Documento di economia e finanza (DEF), da presentare alle Camere entro il 10 di aprile di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari;

- la Nota di aggiornamento del DEF, da presentare alle Camere entro il 20 settembre di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari;

- il disegno di legge di stabilità, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno;

- il disegno di legge del bilancio dello Stato, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno;

- il disegno di legge di assestamento, da presentare alle Camere entro il 30 giugno di ogni anno;

- gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, da presentare alle Camere entro il mese di gennaio di ogni anno;

- gli specifici strumenti di programmazione delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato.

Il ciclo di programmazione di bilancio inizia, con il Documento di economia e finanza (DEF)185, che viene presentato dal Governo alle Camere entro il 10 aprile per le conseguenti deliberazioni parlamentari e contiene il quadro della programmazione finanziaria su base triennale.

Il Documento di Economia e Finanza (DEF) diviene, quindi, il perno della programmazione economico finanziaria186.

185

Il DEF sostituisce sia la Decisione di finanza pubblica (DFP), sia la Relazione sull’economia e sulla finanza pubblica (REF).

186 _{Per quanto concerne il ciclo di bilancio, mentre la riforma della disciplina contabile del 2009 aveva}

149 Al fine di aggiornare il ciclo e gli strumenti della programmazione di bilancio al semestre europeo la legge novellata prevede che il Documento di Economia e Finanza (DEF) sia composto dal Programma di stabilità e dal Programma nazionale di riforma, i quali devono essere presentati al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile di ciascun anno, nonché da un’ ulteriore sezione contenente l’analisi e le tendenze della finanza pubblica e la relativa nota metodologica.

Ad integrazione del Documento di Economia e Finanza (DEF) spetta, poi, al Ministro dell’Economia e delle finanze indicare i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d’anno e gli scostamenti rispetto alle valutazioni originarie e le relative motivazioni, da trasmettere alle Camere entro il 30 giugno di ogni anno.

Per gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, che concorrono al raggiungimento degli obiettivi programmatici, nonché all’attuazione del Programma nazionale di riforma, e che ante riforma dovevano essere presentati entro febbraio, non è oggi fissato un termine di presentazione. Spetta ai regolamenti parlamentari determinare le procedure e i termini per il loro esame.

Specifica disciplina è prevista con l’introduzione dell’art. 10-bis (rubricato “Nota di aggiornamento del Documento di Economia e Finanza”) per la Nota di aggiornamento al DEF da presentare entro il 20 settembre alle Camere per le conseguenti deliberazioni parlamentari. La Nota di aggiornamento del DEF, aggiorna le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica e diviene così uno strumento obbligato e necessario di indirizzo generale, mentre nella disciplina previgente, la sua presentazione era eventuale e connessa al verificarsi di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica.

A ciò si aggiunga che consentendosi la presentazione della Nota di aggiornamento al DEF anche fuori dai vincoli temporali della sessione è possibile prefigurarne l’esame anche al di fuori della sessione di bilancio, al fine di un aggiornamento preventivo del quadro delle previsioni delle grandezze di finanza pubblica.

Essa consente di tener conto di informazioni e dati più dettagliati rispetto a quelli disponibili nel mese di aprile e di procedere all’eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici fissati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra i diversi sotto-settori del conto

pubblica, al fine di disporre di un quadro previsionale, economico e di finanza pubblica più aggiornato di quello disponibile al 30 giugno (data di presentazione del vecchio Documento di programmazione economico finanziaria), le recenti modifiche apportate alla legge di contabilità, allineandosi con il nuovo calendario stabilito in sede europea, anticipano alla prima parte dell’anno l’intero processo di programmazione nazionale, fissando al 10 aprile la data di presentazione alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, del Documento di Economia e Finanza (DEF).

150 economico della pubblica amministrazione dello Stato, nonché di recepire le raccomandazioni approvate dal Consiglio europeo nel corso del primo semestre dell’anno.

Questo strumento della programmazione contiene, nel dettaglio:

- l’eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici individuati dal Documento di Economia e finanza (DEF);

- le eventuali modifiche e osservazioni al Documento di Economia e finanza (DEF) conseguenti alle raccomandazioni del Consiglio europeo relative al Programma di Stabilità ed al Programma nazionale di riforma (PNR);

- l’obiettivo del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e del saldo di cassa de settore statale;

- gli eventuali aggiornamenti del Patto di Stabilità interno.

Qualora si renda necessario procedere ad una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, entro il 10 settembre, il Governo è tenuto ad inviare alla Conferenza permanente per il coordinamento e la finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimersi entro il 15 settembre, un aggiornamento delle linee guida per la ripartizione degli obiettivi. Le linee guida sono altresì trasmesse, entro il 10 settembre, alle Camere cui è in seguito trasmesso anche il parere espresso su di esse dalla Conferenza.

Si rafforza, quindi, il coinvolgimento delle autonomia territoriali nel ciclo della programmazione economico-finanziaria, posto che gli enti territoriali saranno chiamati ad esprimersi sull’intero documento programmatico e non più soltanto sulle linee guida per la ripartizione degli obiettivi, come previsto dalla disciplina previgente187.

In allegato, poi, alla Nota di aggiornamento al DEF, vengono altresì presentati ed indicati: - le relazioni programmatiche per ciascuna missione di spesa;

- la relazioni programmatiche sulle spese di investimento per ciascuna missione di spesa del bilancio dello Stato;

- le relazioni sullo stato di attuazione delle relative leggi pluriennali;

- il programma predisposto ai sensi dell’articolo 1 comma 1 della legge n. 443 del 2001 (c.d. legge obiettivo);

- gli eventuali disegni di legge collegati di cui all’art. 10 comma 6, della vigente legge di contabilità.

Il nuovo articolo 10-bis prevede, inoltre, che ogniqualvolta si intendano aggiornare gli obiettivi definiti dal Documento di Economia e finanza (DEF) ovvero si verifichino scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica tali da rendere necessari interventi correttivi, spetta al

187 _{Cfr. L. Fiorentino, Il lento coordinamento della finanza pubblica, in Giornale di diritto amministrativo}

151 Governo trasmettere una relazione al Parlamento finalizzata a motivare le ragioni dell’aggiornamento o degli scostamenti ed ad illustrare gli interventi correttivi che si prevede di adottare.

Per quanto concerne gli altri strumenti della programmazione di bilancio già previsti dalla legge n. 196 del 2009 i termini di presentazione restano invariati: entro il 30 giugno deve essere presentato il disegno di legge di assestamento mentre entro il 15 ottobre il disegno di legge di stabilità (documento che definisce la politica fiscale che il Governo intende perseguire per raggiungere gli obiettivi) ed il disegno di legge di bilancio (che evidenzia il bilancio nel caso in cui dovessero essere approvate le norme previste dalla legge di stabilità).

Dopo il 15 ottobre si apre la c.d. “fase parlamentare” nella quale vengono discussi i due disegni di legge e che ha come scopo proprio quello di concentrare il dibattito in un periodo di tempo predeterminato in modo tale da evitare che l’esame dei documenti avvenga nei termini successivi al 31 dicembre.

Le modifiche che intervengono durante l’iter parlamentare sino all’approvazione della legge di stabilità e della legge di bilancio, formano oggetto di apposite “note di variazione”.

Entro il mese di dicembre si procede, infine, alla votazione finale delle suddette leggi di bilancio e di stabilità le quali una volta approvate trovano applicazione a partire dal 1° gennaio.

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Tabella 3.1 - Gli strumenti di programmazione

Fonte: Ministero dell’economia e delle finanze, La modifica della legge di contabilità e finanza pubblica alla luce del nuovo semestre europeo (Legge n. 39 del 2011), 2011.

* La prima sezione del Documento di economia e finanza reca lo schema del Programma di stabilità. ** Tali documenti non costituiscono strumenti della programmazione secondo la definizione dell'articolo 7, ma fanno comunque parte del ciclo di bilancio.

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Figura 3.2 - Il ciclo di programmazione

Fonte: Ministero dell’economia e delle finanze, La modifica della legge di contabilità e finanza pubblica alla luce del nuovo semestre europeo (Legge n. 39 del 2011), 2011.