MEF invia tetti ai Minister
4.1 Il “pareggio” di bilancio nell’ordinamento costituzionale italiano
Il 17 aprile 2012 con l’approvazione della legge costituzionale n.1/2012 “Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”218
, è stato introdotto nell’ordinamento costituzionale italiano il principio del c.d. “pareggio di bilancio”.
Tale principio, come vincolo per i bilanci statali europei, previsto inizialmente con la sottoscrizione Trattato di Maastricht del 1992, viene riaffermato, come visto nel precedente capitolo, con la sottoscrizione del Trattato sulla Stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria219
, c.d. Fiscal Compact.
La legge n.1/2012 modifica alcuni articoli della Costituzione, incidendo sulla disciplina di bilancio dell'intero aggregato delle pubbliche amministrazioni220 e attribuendo valore costituzionale ad alcuni principi e norme derivanti dalla nuova governance economica europea221.
218 “Prima di tale riforma costituzionale vi erano diverse soluzioni sull’interpretazione della previgente
Costituzione finanziaria italiana e sui suoi rapporti con i vincoli imposti dall’Unione Europea alla gestione dei conti pubblici. Da un lato si rinveniva nel testo della Carta previgente un originario obbligo al pareggio di bilancio, poi rinnegato nell’interpretazione prevalsa in dottrina e nella stessa giurisprudenza costituzionale a partire dagli anni ’60; dall’altro lato si intravedeva alla base delle richiamate disposizioni costituzionali non l’imposizione di limiti contenutistici alla decisione di finanza pubblica ma, stante la possibilità di sancire un disavanzo con l’approvazione del bilancio, la necessità di garantire la coerenza della successiva legislazione di spesa con gli equilibri in esso predeterminati”, Cfr. L. Donatelli, I nuovi vincoli di contabilità pubblica nella nuova governance economica europea: regole numeriche e procedure di enforcement tra livello unionale e livello interno, www.amministrazioneincammino.it, 2013. 219
Il “Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria”, firmato a Bruxelles il 2 marzo 2012 ed entrato in vigore l’1 gennaio 2013, ha l’obiettivo dichiarato all’art.1, di rafforzare il pilastro economico nell’unione economica e monetaria, rinsaldare la disciplina di bilancio, potenziare il coordinamento delle loro politiche economiche e migliorare la governance della zona euro. Tra i punti principali del trattato vi era proprio l’impegno delle parti contraenti ad applicare e ad introdurre, entro un anno dall’entrata in vigore del trattato, con norme costituzionali o di rango equivalente, la “regola aurea” per cui il bilancio dello Stato deve essere in pareggio o in attivo.
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Tali modifiche alla Costituzione si possono avere opinioni anche diverse ma che non possono non apparire come un passaggio epocale nella storia degli ordinamenti –sia costituzionale che contabile- del nostro Paese. Cfr. L. Giampaolino in La legge di bilancio dopo la nuova formulazione dell‟art.81 della Costituzione, Intervento al Seminario di studi della Corte dei Conti “Sistema di finanza pubblica, diversi livelli di governo e funzioni di controllo” Cortona 18-19 ottobre, 2013.
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“La necessità dell’adozione di regole, costituzionali o legislative, dirette ad orientare l’intera gestione della finanza pubblica nel rispetto dei parametri fissati dall’Unione europea è emersa, per la prima volta, in occasione del nuovo quadro di governance economica dell’UE in seguito all’acuirsi della crisi economica e finanziaria (il c.d. fattore contingente) e alla definizione della nuova strategia Europa 2020
173 Secondo quanto previsto dal novellato art.81 della Costituzione lo Stato ha il dovere di assicurare “l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio222
, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico223 ”mentre“ il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico, e previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali” (art. 1 Legge costituzionale n.1/2012).
Il nuovo art. 81 vieta dunque il ricorso all’indebitamento224
, prevedendo deroghe alla norma, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, per la crescita e l’occupazione nell’Unione (il c.d. fattore istituzionale)”, così P. Canaparo, La legge costituzionale n.1 del 2012: la riforma dell‟art. 81, il pareggio di bilancio e il nuovo impianto costituzionale in materia di finanza pubblica, www.federalismi.it, 2012.
222 “Da notare come il legislatore italiano nel recepire la normativa europea in materia abbia optato per
l’introduzione nel testo costituzionale del principio dell’equilibrio di bilancio dello Stato piuttosto che del principio del pareggio , forse perché prevedere una regola di pareggio tra le entrate e le spese avrebbe comportato il rischio di un eccessivo irrigidimento delle manovre di spesa”, così R. Perez, Dal bilancio in pareggio all‟equilibrio tra le entrate e le spese, in Giornale di diritto amministrativo n.10/2012. Secondo quanto invece afferma R. Dickmann “La palese differenza tra il titolo della legge Cost. n.1 del 2012, che parla di “pareggio di bilancio”, e le relative disposizioni, che parlano di “equilibrio tra entrate e spese”, evidenzia come, lungi dall’aver voluto costituzionalizzare una regola contabile, il legislatore costituzionale sia intervenuto direttamente nell’ambito della politica economica nazionale, vincolando anche sotto il profilo della legalità costituzionale gli strumenti nazionali e regionali di finanza pubblica alle regole europee in tema di governance economica.”, in Legislazione di spesa ed equilibrio di bilancio tra legittimità costituzionale e legittimità europea, in www.federalismi.it, 2012. Precisa poi D. Morgante, come non si tratti di un “pareggio di bilancio in senso contabile quale uguaglianza numerica tout court tra entrate e spese, quanto piuttosto il rispetto di un “equilibrio di bilancio”, inteso quale conseguimento di obiettivi di saldo articolati lungo un arco temporale di medio termine e calibrati in corrispondenza simmetrica rispetto all’andamento del ciclo economico.”, in La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio, www.federalismi.it, 2012. Ancora afferma M. Passalacqua come “la scelta di avvalersi della parola “equilibrio” sembra voler sottintendere la volontà degli autori della riforma di riferire il pareggio al “bilancio strutturale”, vale a dire al netto del ciclo economico, in sintonia con i già menzionati patti europei”, in Pareggio di bilancio contro intervento pubblico nel nuovo art. 81 della Costituzione, www.amministrazioneincammino.it, 2012.
223 “La portata prescrittiva della norma sta nell’imporre allo Stato di praticare politiche anticicliche, cioè
di segno opposto a quello della congiuntura economica, in modo che nelle fasi di recessione, nelle quali il gettito delle entrate fiscali si riduce ed aumentano in maniera automatica le spese dovute agli ammortizzatori sociali, l’equilibrio tra entrate e spese sia costruito rendendo le seconde eccedenti rispetto alle prime, mentre nelle fasi di espansione economica, in cui il gettito fiscale aumenta e gli ammortizzatori sociali generano minore spesa, l’equilibrio sia costruito in maniera esattamente opposta, cioè con una eccedenza delle entrate rispetto alle spese.”, così A. Brancasi, Il principio del pareggio di bilancio in Costituzione, in Osservatorio sulle fonti n. 2, 2012. Ancora L. Giampaolino spiega come la previsione che l’equilibrio di bilancio sia definito tenendo conto delle fasi avverse e favorevoli del ciclo economico, si colloca in un modello in cui il bilancio pubblico assolve, pur in assenza di politiche discrezionali, il ruolo di moderazione del ciclo economico attraverso il pieno funzionamento degli stabilizzatori automatici.”, in La legge di bilancio dopo la nuova formulazione dell‟art.81 della Costituzione, Intervento al Seminario di studi della Corte dei Conti “Sistema di finanza pubblica, diversi livelli di governo e funzioni di controllo” Cortona 18-19 ottobre, 2013.
224 “Questa disposizione pone, a sua volta, problemi interpretativi, perché il termine “indebitamento” può
avere due diversi significati: può indicare le operazioni di indebitamento (art. 3 comma 17 della l. 2003 n. 350); oppure può indicare quello specifico saldo di bilancio (“indebitamento netto”) che non tiene conto di una serie di spese, tra le quali quelle per restituire il debito in scadenza (art. 25 comma 7 della l. 2009 n. 196).” , così A. Brancasi, Il principio del pareggio di bilancio in Costituzione, in Osservatorio sulle fonti n.2, 2012; Ancora “Innanzitutto l’equilibrio dei bilanci si misura in termini di saldo (differenziale tra
174 nei casi in cui sia necessario tener conto degli effetti del ciclo economico e salvo il verificarsi di eventi eccezionali225.
Meritevole di attenzione è il terzo comma del novellato art.81 il quale prevede, contrariamente al passato, come ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri debba provvedere ai mezzi per farvi fronte226. Tale nuova previsione normativa è di fondamentale importanza in quanto attraverso essa vediamo estendersi alla legge di approvazione del bilancio l’obbligo di copertura finanziaria227.
L’art. 81 Cost. sancisce, infine, come il contenuto della legge di bilancio insieme alle norme fondamentali e dai criteri volti ad assicurare l’equilibrio228
tra le entrate e le spese dei bilanci e entrate e spese) e, nell’ambito della UE, il saldo di riferimento è l’indebitamento netto strutturale, ossia misurato al netto degli effetti del ciclo economico, oltre che delle misure una tantum e straordinarie. Da qui la possibilità, nelle fasi in cui la congiuntura economica è sfavorevole, di avere un bilancio in pareggio secondo i criteri UE (il saldo nominale viene depurato dalla componente ciclica) e allo stesso tempo, di fare ricorso all’indebitamento in misura pari alla componente ciclica senza che concorra a determinare un saldo negativo. Tale regola intende assicurare un adeguato margine di flessibilità nella gestione dei bilanci pubblici al fine di consentire politiche anticicliche e l’operare di stabilizzatori automatici”, così D. Cabras, L‟introduzione del principio del c.d. pareggio di bilancio: una regola importante per la stabilizzazione della finanza pubblica in Quaderni Costituzionali n.1, 2012.
225 “Relativamente al rapporto tra le due situazioni, cioè tra la necessità di considerare gli effetti del ciclo
economico ed il verificarsi di eventi eccezionali, bisogna riconoscere che la formulazione della norma non è delle migliori, tanto da suscitare dubbi interpretativi. L’uso della congiunzione copulativa “e” (in luogo di quella disgiuntiva “o”) dovrebbe indicare che le due ipotesi operano in maniera congiunta e cumulativa, invece che disgiunta.”, così A. Brancasi, Il principio del pareggio di bilancio in Costituzione, in Osservatorio sulle fonti n.2, 2012. Della stessa opinione sembra essere M. Passalacqua la quale si pronuncia sul punto affermando che “ne consegue che unicamente al verificarsi di eventi eccezionali e allo specifico scopo di incidere sugli effetti del ciclo economico, sarà possibile finanziare il disavanzo di bilancio mediante indebitamento. Perciò, in difetto di eventi eccezionali, la mera presenza del ciclo economico avverso, non consentirà il ricorso al debito, quanto meno di nuova emissione.”, in “Pareggio” di bilancio contro intervento pubblico nel nuovo art. 81 della Costituzione, www.amministrazioneincammino.it, 2012.
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Sparisce la disposizione contenuta nel terzo comma del previgente art. 81 Cost. secondo la quale con la legge di approvazione del bilancio non era possibile stabilire nuovi tributi e nuove spese.
227 “Ciò significa che anche laddove il bilancio rechi l’autorizzazione a ricorrere all’indebitamento i
relativi oneri dovranno ricevere adeguata copertura in un arco di tempo pluriennale con un piano di ammortizzazione del debito che consenta di assicurarne la sostenibilità”, così C. Golino, Gli effetti e le prospettive del principio del pareggio di bilancio fra dimensione globale, unione europea e ordinamento nazionale, www.Giustamm.it, 2013.
228 Come fa notare A. Brancasi in L‟introduzione del principio del c.d. pareggio di bilancio : un esempio di revisione affrettata della Costituzione, in Quaderni Costituzionali n.1 2012, “La prescrizione dell’equilibrio significa di per sé poco, perché si tratta di un saldo, di un risultato differenziale tra le poste di entrata e di spesa per cui, in mancanza di aggettivazione, non è possibile riscontrare la mancanza di equilibrio. D’altra parte, l’assenza di qualsiasi precisazione sulle poste di entrata e di spesa di cui tener conto impedisce, anche nell’attuale situazione, di affermare che non vi è equilibrio, dal momento che le spese sono comunque pareggiate dalle entrate: solo che tra queste vi è una rilevante quantità di risorse acquisite mediante debito pubblico.” Anche C. Golino, in Gli effetti e le prospettive del principio del pareggio di bilancio fra dimensione globale, unione europea e ordinamento nazionale, www.Giustamm.it, 2013, sottolinea come non rimanga chiarito di quali entrate e di quali spese deve trattarsi e quali delle une e delle altre devono essere messe in rapporto per determinare l’equilibrio voluto dalla riforma.”. Secondo, poi, quanto afferma P. Canaparo in La legge costituzionale n.1 del 2012: la riforma dell‟art. 81, il pareggio di bilancio e il nuovo impianto costituzionale in materia di finanza pubblica, www.federalismi.it, 2012, “Il riferimento all’equilibrio non vincola al completo finanziamento
175 la sostenibilità del debito229 del complesso delle amministrazioni pubbliche, debbano essere stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale230.
Sempre in ordine al concetto di equilibrio dei bilanci, la legge costituzionale n.1/2012 modifica, poi, l’art. 97 Cost. inserendo nella Costituzione italiana la previsione normativa secondo la quale “le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci231
e la sostenibilità del debito pubblico”232 (art. 2 legge costituzionale n.1/2012).
In riferimento, invece, al tema dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, discendente dai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali assunti233, l’art. 117 della Costituzione viene modificato al fine di rendere l’armonizzazione dei bilanci pubblici materia di legislazione esclusiva dello Stato e non più di legislazione concorrente234 (art. 3 legge costituzionale n.1/2012).
della spesa complessiva mediante le entrate previste in bilancio, (…), ma costituisce il presupposto per il necessario riconoscimento di quei margini di flessibilità alle decisioni del Governo e del Parlamento in relazione al perseguimento di obiettivi che non possono essere meramente contabili ma, piuttosto, legati all’azione di sostegno del sistema economico nazionale in ragione del suo andamento e del suo sviluppo.”.
229 “Per quanto concerne il concetto di sostenibilità del debito pubblico, non esistono criteri assoluti che
definiscano quando un debito sia sostenibile o quando diventi insostenibile; secondo la definizione del Fondo Monetario Internazionale il debito pubblico è sostenibile se soddisfa la condizione di solvibilità, ossia se il valore attuale degli avanzi primari attesi è uguale allo stock del debito, di modo che il debito pubblico è sostenibile se lo Stato è in grado di ripagare completamente lo stock del debito e gli interessi su esso maturati.”, così P. Santoro, La costituzionalizzazione eteronoma del pareggio di bilancio, www.Giustamm.it, 2012.
230 “La costituzionalizzazione della regola del pareggio corrisponde ad un più stringente orientamento ex
post della gestione delle finanze pubbliche che implica l’accuratezza delle previsioni e l’adeguatezza degli strumenti di monitoraggio e controllo per il rispetto dell’obiettivo di disciplina fiscale,” così Cfr. P. Canaparo, La legge costituzionale n.1 del 2012: la riforma dell‟art. 81, il pareggio di bilancio e il nuovo impianto costituzionale in materia di finanza pubblica, www.federalismi.it, 2012.
231 “Il quadro complessivo che emerge, infatti è quello di un sistema più stringente, perché condizionato
da un insieme di vincoli alla finanza statale, definiti in ambito sovranazionale, che si riflettono sul livello infra-statale, riducendo fortemente (se non annullando del tutto) la discrezionalità di cui le autonomie territoriali hanno sempre goduto nell’organizzazione dei servizi e nelle decisioni da attuare, pur derivando i principi ispiratori del loro agire dall’art.97 della Costituzione.”, così M. Di Carlo, Federalismo fiscale e Autonomie territoriali: gli effetti dei vincoli di bilancio alla spesa pubblica per l‟acquisto di beni e servizi, www.Giustamm.it, 2013.
232 Con questa previsione viene esteso alle pubbliche amministrazioni il principio dell’equilibrio di
bilancio, equilibrio che le stesse debbono impegnarsi a raggiungere nei propri bilanci.
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“L’adeguamento al nuovo quadro normativo comunitario in materia fiscale ha, infatti, reso necessario un intervento sull’ordinamento interno che ha disegnato un nuovo impianto normativo volto a incorporare nel sistema nazionale delle decisioni di bilancio i “vincoli economici e finanziari che derivano dall’appartenenza all’Unione europea”, così P. Canaparo, La legge costituzionale n.1 del 2012: la riforma dell‟art. 81, il pareggio di bilancio e il nuovo impianto costituzionale in materia di finanza pubblica, www.federalismi.it, 2012.
234 Resta materia di legislazione concorrente, invece, il coordinamento della finanza pubblica e del
176 La legge n.1/2012 modifica, in ultimo, i commi 1 e 6 dell’art. 119235
della Costituzione, prevedendo al primo comma del novellato art. 119 Cost., per quanto attiene all’autonomia finanziaria di entrata e di spesa di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, che questa debba statuirsi nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci236 e che tali enti concorrano ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea237 (art. 4 c.1 legge costituzionale n.1/2012) e stabilendo invece, al nuovo comma 6, come tali enti possano ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio (art. 4 c.2 legge costituzionale n.1/2012)238.
235 Si veda per quanto riguarda il modello di autonomia finanziaria (di entrata e di spesa) de sistema
regionale e locale si veda M. Di Carlo, Federalismo fiscale e Autonomie territoriali: gli effetti dei vincoli di bilancio alla spesa pubblica per l‟acquisto di beni e servizi, www.Giustamm.it, 2013.
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“Inoltre, l’adesione al Patto di Stabilità e Crescita, sancito con il Trattato di Maastricht, e il processo di riforma nel senso del decentramento amministrativo e fiscale, hanno contrassegnato le scelte e gli orientamenti di finanza pubblica del Paese e determinato un generale processo di trasferimento delle funzioni legislative, amministrative e finanziarie dallo Stato verso “i livelli di governo inferiori”, in base all’affermazione del principio di sussidiarietà, secondo cui il livello di governo più vicino ai cittadini risponde in modo più adeguato alle esigenze della collettività.”, (…), “ L’ente locale, oggi, deve confrontarsi costantemente con i vincoli di bilancio imposti anche in ambito sovranazionale e che, di per se stessi, “regolano” il mercato il quale, a sua volta, anche e proprio per il tramite dei principi comunitari impone dei limiti”, (…), “L’equilibrio di bilancio, per esempio, sconvolge radicalmente non solo l’azione dell’Amministrazione, ma anche la sua organizzazione che, soprattutto negli ultimi 20 anni, si è implementata da un proliferare di soggetti non più pubblici ma che svolgono funzioni pubbliche.”, così A. Carullo, Diritto al benessere e crisi delle Autonomie locali, www.Giustamm.it, 2013. Ancora M. Di Carlo, afferma che “i vincoli di finanza pubblica pongono un limite alla loro discrezionalità ed occorre verificar se questo limite incide in qualche misura sulla quantità e sulla qualità dei servizi erogati a favore dei cittadini “, (…), “La costituzionalizzazione del principio dell’equilibrio di bilancio, di fatto, incide negativamente sulla libertà decisionale delle autonomie e sul compito fondamentale che hanno di assicurare il benessere.”, (…), “Le norme in materia di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica, in particolare, hanno interessato le autonomie territoriali sotto diversi profili.”, in Federalismo fiscale e Autonomie territoriali: gli effetti dei vincoli di bilancio alla spesa pubblica per l‟acquisto di beni e servizi, www.Giustamm.it, 2013.
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Viene qui introdotto anche per gli enti territoriali il rispetto del principio dell’equilibrio di bilancio. Secondo F. Coronidi, in La costituzionalizzazione dei vincoli di bilancio prima e dopo il Patto Europlus, www.federalismi.it, 2012, “Questo articolo, quindi, svolge due funzioni fondamentali, (…), omologa, almeno parzialmente, la normativa degli enti territoriali al nuovo principio dell’equilibrio di bilancio e, (…), costituzionalizza il principio del concorso di tali enti all’adempimento dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.”
238 Per gli enti territoriali quindi, non è contemplata la possibilità di ricorrere all’indebitamento per far
fronte a fasi avverse del ciclo economico o far fronte ad eventi eccezionali come invece previsto dal nuovo articolo 81 della Cost. per lo Stato. Secondo quanto afferma F. Coronidi, in La costituzionalizzazione dei vincoli di bilancio prima e dopo il Patto Europlus, www.federalismi.it, 2012, “… la nuova normativa costituzionale, infatti, lascia testualmente intatta la possibilità per gli enti territoriali di ricorrere al prestito per le spese in conto capitale, salvo il suddetto obbligo di definizione di piani di ammortamento, ma la svuota di significato in quanto residua soltanto la possibilità di trovare un accordo al fine di compensare, a livello regionale, gli avanzi di bilancio di un ente locale con il disavanzo di bilancio registrato da un altro ente locale della medesima regione, dovendo restare intatto il principio dell’equilibrio a livello di bilancio complessivo regionale.”
177 Il attuazione dell’art. 81 Cost. nonché dell’art.5239
della legge costituzionale n.1/2012, il 24 dicembre 2012, è stata approvata a maggioranza assoluta la legge n.243/2012 “Disposizioni per