Anche lo studio degli iter di revisione costituzionale previsti nell’esperienza giuridica del Commonwealth of Australia è foriero di interessanti spunti di riflessione.La Costituzione del Paese oceanico, denominata Commonwealth of Australia Constitutional Act, approvata nel 1900, prevede, all’art. 128 , un procedimento di revisione 279 costituzionale, che, in più di un secolo di storia, ha conosciuto davvero poche applicazioni pratiche.
Traduzione italiana di tale articolo: “Questa Costituzione potrà essere
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modificata soltanto nei modi seguenti: La proposta di legge per modificazioni alla medesima deve essere approvata dalla maggioranza assoluta di ciascuna Camera del Parlamento; in un periodo non minore di due mesi e non maggiore di sei da cotale approvazione per parte delle due Camere, la proposta stessa deve esser sottoposta in ciascuno Stato agli elettori aventi diritto di voto per l’elezione dei membri della Camera dei Rappresentanti.
Se una delle due Camere approva una tale proposta di legge a maggioranza assoluta e l’altra la respinge o trascura di approvarla o l’approva con qualche emendamento sul quale la prima non intenda accordarsi, e se dopo un periodo di tre mesi la prima, nella stessa sessione o nella susseguente, approva la detta proposta di legge a maggioranza assoluta con o senza alcun emendamento introdotto o convenuto dall’altra Camera e quest’altra Camera la respinge o trascura d’approvarla o l’approva con qualche emendamento sul quale la prima non intenda accordarsi, il Governatore generale può sottomettere la proposta di legge come è stata l’ultima volta formulata dalla prima delle menzionate Camere con o senza emendamenti susseguentemente convenuti fra le due Camere, agli elettori di ciascuno Stato che abbia diritto di voto nelle elezioni della Camera dei rappresentanti.
Quando una proposta di legge è sottoposta agli elettori, il voto dev’essere raccolto come il Parlamento dispone. Ma finché il diritto alla qualifica d’elettore per i membri della Camera dei rappresentanti non diventi uniforme nella Confederazione, si computerà soltanto una metà degli elettori votanti per o contro la proposta di legge in ciascuno Stato dove prevalga il diritto elettorale degli adulti.
E se nella maggioranza degli Stati la maggioranza degli elettori votanti approva la proposta di legge e la maggioranza di tutti gli elettori votanti l’approva del pari, sarà presentata al Governatore generale per l’assenso sovrano.
Le modificazioni intese a diminuire la rappresentanza proporzionale d’uno Stato nell’una o nell’altra delle due Camere del Parlamento o il numero minimo dei rappresentanti d’uno Stato nella Camera dei rappresentanti ovvero ad accrescere, a diminuire o a modificare in altro modo i confini d’uno Stato, o ad alterare in qualsiasi modo le disposizioni della Costituzione in rapporto ai medesimi non potrà diventare legge se la relativa proposta non venga approvata dalla maggioranza degli elettori votanti in detto Stato”.
Tale articolo introduce una procedura emendativa consistente nell’approvazione, a maggioranza assoluta di entrambi i rami del Parlamento australiano, del medesimo testo di riforma, a cui segue, in un periodo compreso fra i due e i sei mesi da tale approvazione, una consultazione popolare. Affinché la modifica entri a far parte della Costituzione, l’art. 128 Cost. richiede che, da tale referendum, emerga il consenso della maggioranza degli elettori nella maggioranza degli Stati . La ratio della previsione della maggioranza degli Stati è quella 280 di tener conto delle differenze demografiche tra i diversi territori che compongono l’Australia. Si vuole infatti evitare il verificarsi di ipotesi in cui, essendo sufficiente la sola maggioranza degli elettori, un numero esiguo di Stati densamente popolati, quali ad esempio Victoria, Queensland e Nuovo Galles del Sud, imponga la propria volontà a Stati quali Tasmania o Australia Meridionale, la cui popolazione è molto inferiore.
Tale sistema, prevedendo una fase parlamentare seguita da una consultazione referendaria, coniuga caratteri propri del modello svizzero, basato sulla democrazia diretta, con caratteri essenziali del modello americano, basato, invece, sulla democrazia rappresentativa.
Come già accennato precedentemente, le modifiche approvate secondo tale iter sono assai poche, per la precisione solamente otto. La più risalente nel tempo è datata 1906, ed è relativa all’elezione dei Senatori. Successivamente ne vennero approvate due, inerenti entrambe la disciplina del debito pubblico, una nel 1909 e l’altra nel 1928. La modifica seguente, risalente al 1946, si occupa dei servizi sociali e della potestà del Parlamento Federale su tale materia. C’è stata poi la revisione del 1967, relativa, questa, ai diritti delle popolazioni autoctone. Le ultime tre, risalenti tutte al 1977, si occupano della disciplina dei seggi vacanti
M. GOBBO (a cura di), Costituzioni federali anglosassoni, cit., p.72ss.
in Senato, del diritto di voto nei referendum costituzionali e del trattamento pensionistico dei magistrati.
Eccettuate modifiche come il Constitution Alteration (State Debts) Act del 1928, e il Constitution Alteration (Social Services) Act del 1946, che hanno sicuramente influenzato gli equilibri fra centro e periferia del Paese, tutte le altre modifiche riguardano aspetti marginali, o introducono “aggiustamenti tecnici” . 281
Questa scarsità di revisioni formali ha consentito al massimo organo giurisdizionale australiano, ossia la High Court of Australia, di provvedere ad un ammodernamento informale del testo della Costituzione, esattamente come avvenuto nell’esperienza statunitense, in modo da garantire la nascita del Welfare State e l’affermazione del federalismo cooperativo, concretizzatasi, questo, anche grazie al suo ruolo di mediatore tra le istanze della Federazione e quelle degli Stati membri.
Lo sviluppo di questi sistemi alternativi di ammodernamento della Costituzione è stato certamente incentivato, similmente a quanto avvenuto negli Stati Uniti, dalle difficoltà legate all’applicazione dell’iter di revisione previsto dall’art. 128, causate soprattuto dall’elevata maggioranza richiesta dal dispositivo di questa norma in sede di referendum, e dalla difficile combinazione dei principi della democrazia rappresentativa con quelli della democrazia diretta.
2.1) Incidenza del modello federale sui tentativi di revisione costituzionale
La maggior parte delle proposte di riforma costituzionale, che non hanno ricevuto l’approvazione dell’elettorato, riguarda l’allocazione di
T.GROPPI, Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale negli
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competenze fra centro e periferia, come ad esempio quelle spesso avanzate dal Labour Party , finalizzate ad una maggiore 282
centralizzazione, e costantemente bocciate dagli elettori.
Tale circostanza, accompagnata da una lettura superficiale, può condurre a ritenere che l’art. 128 preveda una maggioranza troppo elevata (si richiede infatti sia la maggioranza degli Stati, che quella degli elettori), tale da ostacolare ogni qualsivoglia tentativo di revisione. Da una lettura più attenta, emerge invece come, la previsione della maggioranza degli Stati, ispirata ai principi propri di uno Stato federale, non abbia inciso in tal senso, infatti le proposte di riforma cestinate a causa del voto favorevole di un troppo scarso numero di Stati sono poche. Si tratta di soli cinque casi (su un totale di 44 proposte) in cui il principio federale, consistente nella necessità di ottenere il voto favorevole della maggioranza degli Stati, ha determinato la caduta della proposta. Tale principio, in queste cinque ipotesi, ha svolto una funzione di protezione delle minoranze, in quanto è servito per bocciare proposte di emendamento, evidentemente non gradite ai cittadini degli Stati meno densamente popolati. Nel 1974 si è addirittura proposto di emendare lo stesso art. 128, al fine di sostituire la locuzione “maggioranza degli Stati”, con “metà degli Stati” , così da rendere meno stringente la 283 previsione di tale norma. Anche questa proposta non ricevette sufficiente consenso presso l’elettorato, e si risolse in un nulla di fatto.
In tema di revisione costituzionale, dal 1900 ad oggi, nemmeno la Camera Alta del Parlamento australiano, ossia il Senato, ha ricoperto un ruolo di primo piano, pur trattandosi, tale ramo parlamentare, di un ulteriore mezzo, a disposizione degli Stati, per far valere la propria
Il Partito Laburista Australiano, fondato nel 1891, è un partito d’ideologia
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socialdemocratica, progressista e di centro-sinistra. E’ inoltre membro dell’Internazionale Socialista. Maggiori informazioni su http://www.alp.org.au.
T.GROPPI, Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale negli
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posizione in materia di emendamenti al testo costituzionale. Assai raramente, infatti, il Senato si è opposto ad una proposta avanzata dalla 284 “House of Representatives”, nonostante il fatto che questi due organi siano spesso retti da maggioranze differenti . Peraltro è utile 285 sottolineare come l’art. 128 disponga che “se una delle due Camere approva una tale proposta di legge a maggioranza assoluta e l’altra la respinge o trascura di approvarla o l’approva con qualche emendamento sul quale la prima non intenda accordarsi, e se dopo un periodo di tre mesi la prima, nella stessa sessione o nella susseguente, approva la detta proposta di legge a maggioranza assoluta con o senza alcun emendamento introdotto o convenuto dall’altra Camera e quest’altra Camera la respinge o trascura d’approvarla o l’approva con qualche emendamento sul quale la prima non intenda accordarsi, il Governatore generale può sottomettere la proposta di legge come è stata l’ultima volta formulata dalla prima delle menzionate Camere con o senza emendamenti susseguentemente convenuti fra le due Camere, agli elettori di ciascuno Stato che abbia diritto di voto nelle elezioni della Camera dei rappresentanti”. Tale strumento, introdotto dal Costituente australiano, concede, almeno potenzialmente, un grande potere al Senato, il quale tuttavia si è avvalso di questo iter in una sola occasione, risalente al 1914. Nel caso di specie comunque, nonostante la doppia approvazione, da parte del Senato, di una proposta rigettata dalla Camera, il Governatore Generale rifiutò di sottoporre il progetto di
Le due Camere del Parlamento australiano hanno composizione differente. Il
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senato è composto da 76 membri, 12 per Stato e due provenienti dai Territori del Nord e dal Territorio della Capitale Australiana. I Senatori sono eletti secondo un sistema elettorale proporzionale. La Camera dei Rappresentanti, invece, è attualmente composta da 150 membri, eletti all’interno dei 150 collegi, ciascuno dei quali elegge un solo candidato. Si utilizza un sistema di voto alternativo, in cui gli elettori sono chiamati ad esprimere l’ordine delle loro preferenze. Maggiori informazioni su http://www.aph.gov.au
Sul tema W.S. LIVINGSTONE, Federalism and Constitutional Change,
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riforma al giudizio della cittadinanza. La previsione di un simile potere, posto in capo all’esecutivo, di decidere discrezionalmente di non sottoporre all’elettorato una proposta di riforma, nonostante la doppia approvazione da parte di una delle Camere, è sintomatico di quanto sia limitato il ruolo del Senato, in tema di modifiche del testo della Costituzione del 1900.
2.2) Peso del coinvolgimento del corpo elettorale nella revisione della Costituzione australiana
Trattandosi, il Commonwealth australiano, di una forma di governo di tipo parlamentare, le proposte di riforma sono sempre avanzate dai membri del Cabinet, i quali, generalmente, trovano l’approvazione del Parlamento, di cui hanno la fiducia.
Questo aspetto segna un momento di grande differenza con il modello statunitense, in cui il Congresso assai raramente approva una proposta di emendamento, nonostante ne vengano avanzate un gran numero. Tale circostanza è dovuta al fatto che gli Stati Uniti adottano un sistema presidenziale, nel quale il controllo che il Governo può svolgere sulle Camere è certamente più ridotto . Oltre a ciò, meritano di essere tenute 286 in considerazione le differenze tra i due ordinamenti in sede di ratifica. Negli Stati Uniti, infatti, raramente le proposte di riforma, una volta approvate dalla Camere, vengono bocciate in sede di ratifica, cosa completamente opposta a quanto avviene invece nel Commonwealth australiano, dove le resistenze maggiori vengono incontrate, come affermato in precedenza, quando si tratta di ottenere il voto favorevole della maggioranza dei cittadini nella maggioranza degli Stati.
T.GROPPI, Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale negli
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Mediante l’analisi di tale aspetto, si vede la contrapposizione di due distinti concetti di democrazia, quella rappresentativa e quella diretta. La prima di queste entra in gioco, nell’esperienza australiana, in sede di approvazione parlamentare della proposta. Essa è infatti avanzata dal Cabinet, espressione della maggioranza del Parlamento, il quale la vota a maggioranza assoluta, e non dei 2/3 come avviene invece negli Stati Uniti. La seconda accezione di democrazia svolge invece un ruolo fondamentale nella successiva fase del procedimento di revisione costituzionale, nel momento in cui la popolazione, esprimendo, tramite consultazione referendaria la propria volontà, va ad opporsi a quanto deliberato dai propri rappresentanti in Parlamento. E’ quindi possibile affermare che il referendum popolare abbia, nel corso dei decenni, assunto un significato di limite allo strapotere della maggioranza . 287 Oltre a ciò non va trascurata l’incidenza che il sistema federale ha sugli esiti del referendum, istituto che si è posto anche come punto di mediazione tra le richieste dei singoli Stati e quelle della Federazione. Il corpo elettorale si è sempre pronunciato in senso contrario alle spinte centralizzatrici, caratterizzanti le proposte di emendamento, spesso avanzate dal corpo politico, in modo da tutelare le prerogative conferite agli Stati e la loro posizione di autonomia rispetto al centro, propria del modello federale . 288
T.GROPPI, Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale negli
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Stati Federali, cit., p.174.
Sul tema J.HOLMES e C.SHARMAN, The Australian Federal System,
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3) Comparazione tra le procedure di revisione costituzionale canadesi e