L’antica Costituzione statunitense, approvata nel 1787, ha sicuramente rappresentato un modello a cui molti altri Stati federali si sono ispirati nelle epoche successive, anche per quanto riguarda le procedure di revisione costituzionale, in essa disciplinate . La Carta del 1787 dedica 249 infatti il suo art. V alla disciplina di tali procedimenti emendativi . Da 250 una prima lettura della norma, emerge come l’iter di modifica del testo sia articolato in due parti, una relativa alla proposta di emendamento e l’altra alla sua ratifica, e che tali segmenti possano inoltre realizzarsi alla luce di due distinte modalità, che saranno analizzate in questa sede. Competenti ad avanzare una proposta di emendamento sono o una Commissione nominata dal Congresso, su richiesta di 2/3 dei legislatori degli Stati Membri, oppure il Congresso medesimo, il quale dichiara
Sul tema T.GROPPI, Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale
249
negli stati federali, cit., p.148ss.
Traduzione italiana di tale articolo: “Il Congresso, quando i due terzi di
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ciascuna Camera lo ritengano necessario, potrà proporre emendamenti a questa Costituzione o, su richiesta dei Legislativi dei due terzi dei vari Stati, potrà convocare una Convenzione per proporre emendamenti, che, in entrambi i casi, saranno validi ad ogni intento e proposito come parte di questa Costituzione quando ratificati dai Legislativi dei tre quarti dei diversi Stati, o da apposite Convenzioni nei tre quarti di essi, a seconda che l'uno o l'altro modo di ratifica sia proposto dal Congresso; con l'eccezione che nessun emendamento che sia fatto prima dell'anno 1808 potrà in qualsiasi modo incidere sulla prima e sulla quarta clausola della Sezione nona dell'articolo primo; e che nessuno Stato potrà, senza il suo consenso, esser privato della sua parità di suffragio nel Senato”.
approvato un disegno di emendamento, qualora si esprimano in tal senso almeno i 2/3 dei componenti sia della Camera dei Rappresentanti, che del Senato. Esaurita tale fase, inerente alla proposta, se ne apre una successiva, relativa alla ratifica dell’emendamento. A prescindere da quale organo abbia avanzato la proposta, questa seconda fase può realizzarsi seguendo due iter diversi, la cui scelta spetta al Congresso. Il primo di questi consiste nel sottoporre il testo dell’emendamento alla deliberazione da parte dei legislatori statali e, in tal caso, sarà necessario il voto favorevole dei 3/4 di essi. Il secondo, invece, consiste nella convocazione, in ogni Stato Membro, di Conventions ad hoc, deputate ad esprimersi sulla proposta. Anche qui si richiede il voto favorevole dei 3/4 delle Conventions . 251
Da tale esposizione si evince come, nel modello federale statunitense, ai fini del compimento dell’iter di revisione costituzionale introdotto dall’art. V, gli organi centrali e gli organi statali siano posti sullo stesso piano, senza che le prerogative dell’uno risultino mai preponderanti rispetto alle prerogative dell’altro, a conferma di ciò è sufficiente considerare la circostanza che, ad una proposta di emendamento necessariamente proveniente dallo Stato centrale, segue sempre una delibera da parte di organi, quali i legislatori statali, o le già citate Conventions, istituiti presso ogni Stato membro della Federazione . E’ 252 utile quindi soffermare l’attenzione su come la Costituzione degli Usa, in tema di revisione costituzionale, rispetti un principio di parità fra centro e periferia, astenendosi dallo spostare l’ago della bilancia in favore di uno dei due livelli di governo. Sul punto, il padre costituente James Madison dirà ”la costituzione proposta non è né una Costituzione nazionale in 253
N.OLIVETTI RASON, La dinamica costituzionale degli Stati Uniti, Padova,
251
1984, p.88ss. ibidem, p.66ss.
252
A.HAMILTON e J.MADISON, The Federalist, New York, 1788, 370ss.
senso stretto, né una costituzione federale, ma una combinazione di entrambe”.
Nonostante queste considerazioni, nei quasi 230 anni che ci separano dal momento dell’approvazione della Costituzione degli Usa, si è assistito, nella prassi, ad applicazioni degli iter di revisione che sicuramente si discostano dal dettato dell’art. V. In primis, è d’uopo sottolineare come si sia fatto ricorso ad uno soltanto dei quattro iter percorribili, ossia quello consistente nella pronuncia, da parte dei 2/3 dei membri del Congresso, in senso favorevole alla proposta d’emendamento, seguita dalla ratifica da parte della maggioranza qualificata degli Stati membri. Dal 1787 ad oggi si registra una sola ipotesi di adozione di una procedura diversa, si tratta del caso dell’approvazione, nel 1933, del XXI Amendment, il quale, abrogando il XVIII Emendamento, pone fine all’epoca del c.d. “proibizionismo”. Nel caso di specie si seguì l’iter che richiede l’intervento delle Conventions , istituite presso ogni Stato membro. 254
Oltre a ciò, merita di essere ricordato come, in seno alla Corte Suprema americana, l’orientamento giurisprudenziale maggioritario tendesse ad interpretare in senso restrittivo il margine di autonomia che l’art. V riserva agli Stati membri. Fondamentale sul punto è lo studio di una sentenza del 1922, la Lesner v. Garret , nella quale la Corte, 255 nell’affermare che il potere degli Stati membri di ratificare una proposta di emendamento sia, al pari di quello del Congresso di presentare la proposta, “una funzione federale, che discende direttamente della costituzione federale”, e che quindi dovessero rientrare nella competenza dello Stato centrale, tutte quelle materie che, relativamente alla revisione, non fossero espressamente assegnate dalla Costituzione ai legislativi periferici. Nel caso di specie, ci si era chiesti se fosse valida la ratifica,
Sul punto N.OLIVETTI RASON, La dinamica costituzionale degli Stati
254
Uniti, Padova, 1984, p.220ss.
Lesner v. Garret, 258 U.S. 130, 1922.
operata da uno Stato, di un emendamento della Costituzione, proposto dal Congresso, che contrastasse talune disposizioni della Costituzione statale. La Corte rispose in senso affermativo, considerando appunto il potere di ratifica degli Stati, un potere federale, proprio come quello di proporre l’emendamento, posto in capo al Congresso.
Ispirandosi a tale principio, e contrastando l’art. V, si è esclusa la facoltà degli Stati di svolgere un controllo sull’atto di ratifica, che fosse completo al punto da vincolare il proprio legislatore al rispetto della costituzione statale, in sede di ratifica della proposta di revisione della Costituzione federale. Ancora sul tema è utile citare la sentenza Hawke v. Smith , nella quale la Corte Suprema del 1920 dichiara incostituzionale 256
una norma della Costituzione dell’Ohio che rimetteva al referendum popolare la pronuncia sulle proposte di emendamento. La motivazione fu, in questo caso, che l’art. V usa il termine “legislature”, e che quindi sia escluso ogni intervento del corpo elettorale, in sede di ratifica.
Un altro aspetto che desta considerevoli perplessità al giurista, è quello relativo all’esistenza o meno, in capo agli Stati membri, della facoltà di revocare un atto di ratifica, dopo averlo emanato. Sul punto è intervenuta la Supreme Court, che, nel 1939, nel dirimere il caso Coleman v. Miller , afferma che spetta al Congresso valutare la validità 257 della singola ratifica e la sua eventuale revoca.
In ogni caso è assai arduo celare la circostanza che, nella prassi, l’art. V abbia trovato assai scarsa applicazione. Senza infatti considerare i primi dieci emendamenti, coevi alla Costituzione, e i Civil War Amendments, ogni altra modifica ha sempre riguardato aspetti marginali, risultando spesso finalizzata o a contrastare orientamenti della Supreme Court non
Hawke v. Smith, 235 U.S. 221, 1920.
256
Coleman v. Miller, 307 U.S. 433, 1939.
condivisi dal corpo politico, o ad adeguare il testo costituzionale alla c.d. “costituzione materiale” . 258
1.1) I 27 Emendamenti della Costituzione Statunitense
Nei più di 200 anni di storia che ci separano dal 1787, la procedura dell’art. V della Costituzione degli Stati Uniti d’America è stata attivata utilmente in sole ventisette occasioni. Una delle ragioni di un così basso numero di emendamenti può essere individuata nel ruolo di filtro svolto dal Congresso, il quale raramente prende in esame, e ancor più raramente approva, una delle migliaia di proposte di riforma che ogni anno gli vengono presentate.
L’obiettivo di questo paragrafo è quello di procedere all’enunciazione dei casi in cui il ricorso all’amending formula prevista dalla Costituzione statunitense ha raggiunto il proprio scopo e alla collocazione sistematica dei ventisette emendamenti apportati a tale testo.
I primi dieci emendamenti, approvati negli anni immediatamente successivi all’emanazione della Costituzione, formano il Bill of Rights, ed hanno lo scopo di codificare una serie di diritti dei cittadini, limitando, al contempo, il potere federale . 259
Il primo di questi si occupa di riconoscere e garantire la libertà di culto, di parola, di stampa, e di riunione pacifica. Oltre a ciò, tale emendamento ha il merito di aver inserito nella Costituzione il divieto per il Congresso di riconoscere una religione ufficiale. Il II Amendment, oggi al centro di accesi dibattiti, riconosce ai cittadini il diritto di possedere armi a scopi difensivi. Il terzo, poi, si occupa di vietare all’esercito di acquartierarsi in
N.OLIVETTI RASON, La dinamica costituzionale degli Stati Uniti, Padova,
258
1984, p.80.
Sul tema A.R. AMAR, The Bill of Rights as a Constitution, in Yale Journal,
259
abitazioni private senza il consenso del legittimo proprietario, mentre il IV Amendment ha l’obiettivo di proteggere i cittadini da perquisizioni, arresti e confische irragionevoli.
I rapporti con l’autorità giudiziaria sono disciplinati dai successivi quattro emendamenti, i quali codificano una serie di garanzie del cittadino, come il divieto di irrogare pene gravi senza la denuncia o l’accusa di un Grand Jury, il principio del ne bis in idem in materia penale, quello del nemo tenetur se detegere, e ancora il principio secondo cui nessuno possa essere privato di vita, libertà o beni senza un giusto processo, ed il diritto ad un equo indennizzo in caso di esproprio. Tutte queste garanzie appena esposte sono trattate dal V Amendment. Ulteriori diritti sono poi codificati dal VI Amendment, il quale afferma il diritto di ognuno di essere giudicato in un processo penale rapido e pubblico, nel rispetto del diritto alla difesa dell’imputato. Il VII Amendment si occupa invece della materia civile, ed afferma il diritto dei cittadini di adire il tribunale per controversie che abbiamo un valore superiore ad almeno 20 Dollari. L’ultimo di questi quattro emendamenti relativi alle garanzie nei confronti del potere giudiziario è il così detto VIII Amendment, il quale proibisce l’irrogazione di multe e cauzioni eccessivamente elevate, e le punizioni crudeli o inumane.
Il Bill of Rights è poi chiuso dal IX e dal X Amendment. Il primo di questi, aprendo ad un eventuale riconoscimento futuro di nuovi diritti, afferma che l’elenco introdotto da questi dieci emendamenti non è tassativo. Ben diversa è invece la materia trattata dal decimo emendamento, non relativo ai diritti ma alla distribuzione delle competenze tra centro e periferia.
I dieci emendamenti che formano il Bill of Rights non sono gli unici ad occuparsi del tema dei diritti dei cittadini, nel corso dei due secoli successivi ne sono stati, infatti, approvati altri. Fra questi è possibile annoverare l’XI Amendment, approvato nel 1795, e disciplinante la
giurisdizione nei confronti dei cittadini stranieri e i limiti alla facoltà dei cittadini di citare in giudizio gli Stati. Anche i così detti “Civil War Amendments” riguardano la tematica dei diritti, abolendo la schiavitù, 260 riconoscendo la cittadinanza statunitense agli ex schiavi e assicurando loro il diritto di voto . Oltre a questi, meritano di essere ricordati il XIX 261 Amendment, approvato nel 1920, che riconosce il diritto di voto alla donne, il XXIV Amendment, che, nel 1964, afferma il principio secondo cui a nessun cittadino possa essere negato il diritto di voto per omesso pagamento della tassa elettorale, ed il XXVI Amendment, del 1971, che estende i diritti elettorali ai diciottenni . 262
Nell’esperienza statunitense, la tematica dei diritti non è l’unica ad essere stata oggetto di revisione costituzionale secondo la procedura dell’art. V. Nel corso degli ultimi due secoli, infatti, sono stati approvati alcuni emendamenti disciplinanti diversi settori del diritto, quali il potere esecutivo, l’assetto del Congresso ed il sistema federale.
Per quanto riguarda gli emendamenti relativi alla disciplina dell’esecutivo, il più antico è il XII Amendment, risalente al 1804, che introduce modifiche al sistema di elezione del Presidente degli Stati Uniti. Successivamente, sul medesimo tema, è stato approvato, nel 1933, il XX Amendment, il quale interviene sui poteri sia del Presidente che del Congresso, e modifica le preesistenti norme in tema di successione presidenziale. Anche il XXII e il XXIII Amendment si occupano dell’esecutivo. Il primo di questi, approvato nel 1951, fissa a due il numero massimo di mandati presidenziali, mentre il secondo, risalente al 1961, riconosce al District of Columbia “un numero di Elettori del
Si tratta del XIII, XIV e XV Amendment approvati rispettivamente nel 1865,
260
1868 e 1870.
T.GROPPI, Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale negli
261
Stati Federali, cit., p.155
L. STROPPIANA, Stati Uniti, cit., p.47.
Presidente e del Vicepresidente pari al numero complessivo dei senatori e dei rappresentanti che il Distretto stesso avrebbe diritto di inviare al Congresso se fosse uno Stato, ma in nessun caso un numero superiore a quello dello Stato meno popoloso”.
L’ultimo emendamento che interessa la disciplina del potere esecutivo è il XXV, approvato nel 1967, che interviene sui dettagli della successione presidenziale e introduce disposizioni in tema di rimozione temporanea del Presidente e di sostituzione del Vicepresidente.
Anche il potere legislativo è stato interessato da alcuni processi di revisione costituzionale. A tal proposito, è possibile richiamare il XVI Amendment, il quale, nel 1913, autorizza il Congresso ad “applicare e riscuotere le imposte sulle entrate, da qualsiasi fonte derivanti, senza procedere ad alcuna ripartizione fra i vari Stati”, oppure il XVII Amendment che, nello stesso anno, introduce il principio dell’elezione diretta dei Senatori. Anche il già richiamato XX Amendment interessa la disciplina del legislativo, in quanto apporta modifiche al mandato del Congresso. L’ultimo emendamento, relativo al Congresso, è quello, tra tutti, approvato più recentemente, ossia il XVII, il quale, nel 1992, introduce limiti all’aumento degli stipendi dei membri di tale Assemblea . 263
Per concludere questa esposizione, è necessario richiamare, infine, gli emendamenti che hanno maggiormente intaccato i rapporti tra centro e periferia. Il più risalente nel tempo è il già citato X Amendment, il quale, posto a chiusura del Bill of Rights, recita “I poteri non demandati dalla Costituzione agli Stati Uniti, o da essa non vietati agli Stati, sono riservati ai rispettivi Stati, o al popolo”. Ancora sulla materia dei rapporti tra Federazione e Stati membri, interviene il XIV Amendment, datato 1868, il quale, oltre ad estendere la cittadinanza statunitense agli ex
L. STROPPIANA, Stati Uniti, cit., p.47ss.
schiavi, vincola i legislatori di tutti gli Stati membri al rispetto del Bill of Rights. Oltre a questi, merita di essere ricordato il XVIII Amendment, che apre la fase del così detto “Proibizionismo”, e vieta, nel 1919, agli Stati membri la produzione, la commercializzazione, l’importazione e l’esportazione di bevande alcoliche. Sul tema interviene poi, nel 1933, il XXI Amendment, che, abolendo l’appena citato XVIII Amendment, consente ai singoli Stati membri l’emanazione di norme che vietino l’importazione di bevande alcoliche.
1.2) Approvazione del XIII, XIV e XV Emendamento: i Civil War Amendments
Assai interessante è la constatazione che, in più di due secoli di storia costituzionale, i maggiori impulsi all’evoluzione del federalismo statunitense non sono arrivati dall’applicazione dell’amending formula introdotta dalla Costituzione. L’assetto attuale delle relazioni fra centro e periferia è infatti maturato grazie a due importanti eventi, la cui realizzazione è avvenuta in seguito ad un netto allontanamento dal dispositivo dell’art. V. Il primo di questi consiste nell’affermazione del modello di Stato sociale, conseguente al New Deal, istituito non attraverso l’applicazione di iter di revisione costituzionale, ma mediante la giurisprudenza della Corte Suprema, mentre il secondo, ossia l’adozione dei Civil War Amendments, pur rientrando nel novero delle modifiche costituzionali, è caratterizzato da un netto distacco dal dettato dell’art. V, in quanto il peso assunto dalla Federazione, in sede d’approvazione di tali emendamenti, risulta preponderante rispetto a quello dei singoli Stati . Risulta rilevante sottolineare l’allontanamento 264
T.GROPPI, Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale negli
264
dall’alveo dell’art. V, in quanto tali emendamenti vanno a interessare concetti fondamentali dell’esperienza costituzionale statunitense. Il primo aspetto, interessato dalla riforma, è il concetto stesso di “diritto”; si passa infatti da una nozione di diritto inteso come diritto della maggioranza a far valere le proprie opinioni, ad una nuova concezione di tale nozione, ossia al riconoscimento dei diritti individuali, ossia dei diritti del singolo da far valere contro la volontà della maggioranza . 265 Gli aspetti rivoluzionati dall’introduzione di questa serie di emendamenti non sono certamente esauriti. I rapporti tra Federazione e Stati Membri sono infatti toccati dal XIV Emendamento, il quale, andando ad influenzare la giurisprudenza della Corte Suprema, estende alle autorità statali l’obbligo di rispettare il dettato del Bill of Rights, documento ritenuto, dal precedente orientamento della Corte, vincolante solo per gli organi Federali. Per comprendere al meglio l’impatto che tali modifiche ebbero sugli equilibri istituzionali del Paese, e sulle relazioni fra centro e periferia, è necessario procedere all’esame delle circostanze fattuali in cui furono approvati tali emendamenti.
Il fenomeno della schiavitù aveva cagionato, fin dal momento della nascita dell’Unione, forti attriti tra i vari Stati. Per comporre tali dissidi, i Padri costituenti inserirono, all’interno della Costituzione, la previsione che, almeno per un certo lasso di tempo, talune disposizioni della stessa fossero immodificabili. Scaduti tali termini, si cercò di emendare il testo del 1787, al fine di abolire l’istituto della schiavitù. Il tentativo più significativo fu il Corwin Amendment, approvato dal Congresso nel
Sul tema A.R. AMAR, The Bill of Rights and the Fourteenth Amendment, in
265
Yale Journal, 1992, p.1215ss; The Bill of Rights as a Constitution, in Yale Journal, 1991, p.1136ss.; The Bill of Rights Creation and Reconstruction, Harrisonburg, 1998, p.137ss.
1861, ma ratificato da un numero insufficiente di Stati Membri . Il 266 conflitto fra gli Stati del Nord abolizionisti, e quelli del Sud schiavisti, era ormai scoppiato, e una revisione costituzionale non sarebbe stata sufficiente a comporlo. Si dovette, quindi, aspettare fino alla vittoria dei Nordisti per assistere all’approvazione dei Civil War Amendments, i quali furono approvati secondo procedimenti sicuramente non completamente sussumibili sotto la fattispecie descritta dall’art. V della Costituzione. Una prima anomalia riguarda la procedura che portò all’adozione del XIII Amendment, ossia quello che abolisce formalmente la schiavitù. Questo atto fu infatti adottato, nel 1864, da un Congresso privo dei rappresenti degli Stati sconfitti. Tale emendamento porta inoltre la firma del Presidente Lincoln, nonostante che la Corte Suprema avesse precisato, nella sentenza Hollingsworth v Virginia del 1798 , che il 267 Presidente non ha alcun potere in materia di revisione costituzionale, a differenza di quanto avviene per la legislazione ordinaria. La proposta di emendamento fu successivamente ratificata da ventisette degli allora 36 Stati, 8 dei quali non erano rappresentati nel Congresso al momento della sua proposta. Anche il procedimento d’adozione del XIV Emendamento presenta anomalie. La proposta fu infatti avanzata, nel 268 1866, da un Congresso Federale composto dai rappresentanti di soli 25 Stati Membri, su un totale, ancora, di 36. L’anno seguente, in sede di ratifica, il Governo Centrale decretò la caduta e dispose la “riorganizzazione” dei governi di ben dieci Stati del Sud che avevano rifiutato di ratificare la proposta. L’emendamento venne così approvato
Tale proposta di emendamento mirava ad escludere la possibilità, per un
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qualsiasi emendamento, di interferire con l’istituto della schiavitù nei singoli Stati Membri. Fu approvato dal Congresso in data 3 marzo 1861, ma fu ratificato solo da tre Stati. T.GROPPI, Federalismo e Costituzione. La revisione costituzionale negli Stati Federali, cit., p.155.
Hollinsworth v. Virginia, 3 US 378, 1798.
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Tale Emendamento mira a conferire la cittadinanza statunitense a tutti gli
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da 23 Stati, cinque dei quali retti da governi subentrati a quelli di cui il Congresso aveva decretato la caduta.
Nello stesso contesto storico avviene l’approvazione del XV Emendamento , relativo al divieto, rivolto agli Stati membri, di porre 269 limiti al diritto di voto, di cui tutti i cittadini godevano, “per ragioni di