Ai fini di un approfondito studio, in chiave comparatistica, dei procedimenti di revisione costituzionale, previsti dalle Costituzioni dei Paesi in cui si sono sviluppate le più importanti esperienze federali, è necessario procedere all’esame delle amending formulae di tre ulteriori ordinamenti giuridici, questa volta europei, vale a dire quello tedesco, quello svizzero e quello russo.
4.1) Legge Fondamentale Tedesca e procedimento di modifica ex art. 79
La prima circostanza che attira l’attenzione del comparatista, intenzionato a studiare la legge Fondamentale tedesca (Grundgesetz), è come questa, rivolgendosi al popolo, affermi il proprio carattere di unicità, prescrittività ed eternità . 296
Il primo di questi tre caratteri, ossia quello dell’unicità, è dovuto alla circostanza che tale ordinamento esclude l’ammissibilità di leggi costituzionali, prevedendo infatti solo leggi di revisione costituzionale. Tale principio è espresso proprio dall’art. 79, il quale si occupa di affermare che “La Legge fondamentale può essere modificata solo da una legge che modifichi o integri espressamente il testo della Legge
F.PALERMO e J.WOELK, Germania, Bologna, 2005, p.97.
fondamentale stessa” . Da ciò deriva che, nell’esperienza tedesca, a 297 differenza di quella canadese, la Costituzione è formata da un testo unico, omogeneo e conoscibile per tutti i cittadini, secondo i canoni della dottrina positivista, la quale ha storicamente svolto un ruolo centrale nella determinazione dei caratteri essenziali di tale ordinamento.
Altro carattere essenziale della Legge Fondamentale tedesca è la sua prescrittività. La Costituzione stessa si definisce, infatti, vincolante e direttamente invocabile davanti alla magistratura . Tale caratteristica è 298 stata voluta dai Padri costituenti al fine di escludere la Legge Fondamentale dalla disponibilità della classe politica. Non si volevano infatti ripetere gli errori commessi al tempo della Repubblica di Weimar, la cui Costituzione perse ben presto il carattere della vincolatività, ritrovandosi in balia degli eventi politici che scossero il Paese in quella fase storica. I principi del costituzionalismo moderno prevedono infatti che una Costituzione sia composta da regole vincolanti, e che si ponga in una posizione di netta superiorità nei confronti del potere legislativo, che non potrà modificarla liberamente, almeno seguendo gli iter legali. La Costituzione tedesca non si pone assolutamente quindi come un documento programmatico, ma completamente prescrittivo, in ossequio, appunto, alla scienza positivistica che ne ha influenzato maggiormente i caratteri. A conferma di ciò è possibile richiamare, a titolo d’esempio, l’art. 19 comma 4, che afferma il diritto di ciascun cittadino di adire il giudice, in risposta ad ogni lesione dei suoi diritti fondamentali (previsti
Traduzione italiana dall’art. 79 comma 1: “La Legge fondamentale può
297
essere modificata solo da una legge che modifichi o integri espressamente il testo della Legge fondamentale stessa. In caso di trattati internazionali, che hanno per oggetto la regolamentazione di una pace, la preparazione di una regolamentazione di una pace o l'abolizione di un regime di occupazione, oppure che sono conclusi per servire alla difesa della Repubblica federale, al fine di chiarire che le disposizioni della Legge fondamentale non sono di impedimento alla conclusione e alla attuazione dei trattati, è sufficiente un’integrazione al testo della Legge fondamentale che si limiti a detta chiarificazione”.
F.PALERMO e J.WOELK, Germania, cit., p.98.
quindi dalla Costituzione), proveniente dalla pubblica autorità. Da una simile disposizione si evince come i diritti fondamentali, richiamati dagli articoli della Legge Fondamentale, siano immediatamente vincolanti, in quanto introdotti da una norma giuridica. C’è solo una parte di tale testo non così nettamente prescrittiva, vale a dire il breve Preambolo, scarso dal punto di vista contenutistico, ma comunque considerato anch’esso vincolante, dal Tribunale Costituzionale Federale, almeno nella parte in cui fa riferimento al ruolo dei vari Länder nella salvaguardia dell’unità della nazione.
La terza caratteristica essenziale della Costituzione tedesca è la sua eternità. Tale carattere riguarda la parte immodificabile della Costituzione. I principi immuni a procedimento di revisione sono puntualmente indicati dal comma 3 dell’art. 79 , il quale fa riferimento 299 alle norma relative alla divisione del territorio in Länder (espressione del principio federale), alla partecipazione di tali entità periferiche al procedimento legislativo, e tutti i principi contenuti negli articoli da 1 a 20 della Legge Fondamentale. 300
Dichiarata l’intangibilità di questi principi, l’art. 79 comma 2 si preoccupa di introdurre un procedimento di revisione snello e
Art. 79 comma 3: “Non è consentita alcuna modifica della presente Legge
299
fondamentale che riguardi l'articolazione della Federazione in Länder, il principio della partecipazione dei Länder alla legislazione o i princìpi enunciati agli artt. 1 e 20”.
Tali articoli introducono la disciplina di valori fondamentali della
300
Federazione Tedesca, quali, ad esempio, l’intangibilità della dignità umana (art. 1), il diritto al libero sviluppo della propria personalità (art.2 comma 1), alla vita e alla integrità fisica (art. 2 comma 2). Il principio di uguaglianza è introdotto dall’art. 3, che recita: “Tutti gli uomini sono uguali di fronte alla legge”, per poi precisare che ciò è riconosciuto anche alle donne. Gli articoli successivi si occupano della libertà di opinione, coscienza e fede. Questi articoli proteggono, tra gli altri, anche il diritto all’istruzione, quello d’associazione e quello di riunione. Interessante è poi il principio introdotto all’art. 20, il quale, al comma 4, afferma che “Tutti i tedeschi hanno diritto di resistere a chiunque tenti di rovesciare questo ordinamento, qualora non via altro rimedio possibile”.
semplice . Si prevede che le modifiche al testo possano essere 301 introdotte in seguito al raggiungimento di un’ampia maggioranza parlamentare. La norma parla di una deliberazione presa a maggioranza di due terzi sia del Bundestag che del Bundesrat. La previsione di una così alta maggioranza è ovviamente finalizzata a rendere improbabile l’ipotesi in cui revisioni al testo costituzionale siano compiute da maggioranze politiche occasionali, senza tuttavia introdurre una formula eccessivamente stringente . L’art. 79 comma 2 della Legge 302 Fondamentale, recita infatti testualmente: “Una tale legge (finalizzata ad apportare modifiche al testo costituzionale) necessita dell'assenso dei due terzi dei membri del Bundestag e dei due terzi dei voti del Bundesrat”. Il dettato costituzionale si ferma qui. L’art. 79, infatti, non dà altre indicazione circa l’iter da seguire al fine di modificare la Legge Fondamentale. Già da una prima lettura di questo articolo si nota che, a differenza di altre esperienze, come quella australiana o svizzera, in Germania non si prevede alcuna consultazione popolare, data la sfiducia, che i Padri costituenti nutrivano nei confronti di tale istituto, dovuta essenzialmente agli eventi storici che hanno scosso il Paese nella prima metà del XX secolo, ed all’uso della democrazia diretta nell’esperienza della Repubblica di Weimar. Non è prevista nemmeno la ratifica da parte delle autorità decentrate, come avviene negli Stati Uniti e, nella maggior parte dei casi, in Canada, in quanto la rappresentanza dei vari Länder è garantita dal ruolo dei membri del Bundesrat, organo attraverso il quale, ai sensi dell’art. 50, “i Länder collaborano alla legislazione e all'amministrazione della Federazione e agli affari dell'Unione
Art. 79 comma 2: “Una tale legge (di revisione costituzionale) necessita
301
dell'assenso dei due terzi dei membri del Bundestag e dei due terzi dei voti del Bundesrat”.
L’amending formula prevista dalla Costituzione della Repubblica Federale
302
Tedesca non rende eccessivamente ardua l’approvazione di modifiche. Basti pensare al gran numero di emendamenti (in media quasi uno all’anno) approvati dal 1949 ad oggi. F.PALERMO e J.WOELK, Germania, cit., p.99.
Europea”. Il Bundesrat, infatti, è composto non da membri eletti a suffragio universale, come invece avviene per il Bundestag, ma da esponenti dei governi dei vari Länder. Costoro, ai sensi dell’art 51 comma 1 della Legge Fondamentale , sono vincolati al mandato ad essi 303 conferito dai governi di provenienza. L’art. 51 al comma 2 afferma poi che il numero dei rappresentanti di cui ogni Länder ha diritto all’interno del Bundesrat è determinato sulla base dei propri abitanti, e comunque non inferiore a tre. Infine, una previsione assai interessante, relativa alla disciplina del Bundesrat, è quella contenuta al comma 3 di tale norma, la quale afferma che, in sede di votazione, i diversi rappresentanti di un medesimo Länder debbano esprimersi necessariamente in modo unanime.
Art. 51 Legge Fondamentale: “(1) Il Bundesrat è composto da membri dei
303
governi dei Länder, che li nominano e li revocano. Essi possono farsi rappresentare da altri membri dei rispettivi governi.
(2) Ogni Land ha almeno tre voti; i Länder con più di due milioni di abitanti ne hanno quattro; quelli con più di sei milioni di abitanti ne hanno cinque; quelli con più di sette milioni di abitanti ne hanno sei.
(3) Ogni Land può delegare tanti membri quanti sono i suoi voti. I voti di un Land possono essere espressi soltanto globalmente e soltanto dai membri presenti o dai loro supplenti”.
4.2) Le numerose modifiche della Grundgesetz
Tra quelle dei vari ordinamenti giuridici, fino a questo momento analizzati, la Legge Fondamentale tedesca è, senza dubbio, la Carta costituzionale che desta meno problemi in sede di revisione. Dal 1949, anno della sua approvazione, ad oggi, si contano, infatti, ben sessanta modifiche. La maggior parte delle leggi di revisione costituzionale riguardano aspetti marginali, in via di prassi, infatti, si è sviluppato il fenomeno della “manutenzione costituzionale” , consistente nel 304 frequente ricorso all’iter dell’art. 79, al fine di apportare, di volta in volta, brevi modifiche ad un limitato numero di articoli, in modo da ammodernare il testo costituzionale in breve tempo. Nell’esperienza tedesca si è fatto ricorso a tale meccanismo in molte occasioni, a titolo d’esempio possiamo citare l’ipotesi, risalente al 1983, della modifica dell’art. 21, relativo alla disciplina dei partiti politici, oppure quella, ben più recente, dell’inserimento l’art. 91b, relativo alla cooperazione della Federazione e dei Länder sulla base di convenzioni. Tale articolo fu introdotto nella Legge Fondamentale mediante legge di revisione costituzionale nel 2014.
Tale prassi non ha escluso l’ipotesi dell’approvazione di leggi di revisione di ampio respiro, come ad esempio quella del 1968, che interessa 28 articoli della Costituzione, e quella del 2006, rientrante nella prima parte del grande processo di revisione del federalismo tedesco, la quale intervenne su ben 25 articoli. Dal punto di vista dei contenuti, il Parlamento tedesco è intervenuto soprattutto sulle norme della Grundgesetz disciplinanti il sistema federale e l’allocazione delle competenze legislative tra la Federazione e i Länder.
F.PALERMO, La “manutenzione” Costituzionale, Padova, 2007, p.8
E’ stato possibile apportare un così vasto numero di modifiche al testo costituzionale tedesco, anche grazie alle previsioni dei Commi 1 e 2 dell’art. 79, secondo i quali soltanto una legge emanata con le maggioranze prescritte può intervenire sul testo costituzionale. L’art. 79 prevede, infatti, che le leggi di revisione costituzionale siano emanate dagli stessi soggetti competenti all’approvazione della legislazione ordinaria, ossia il Bundestag ed il Bundesrat. Dal punto di vista procedurale, l’approvazione di una legge di revisione costituzionale richiede, a differenza di quella di una legge ordinaria, il voto favorevole di 2/3 di entrambe le Camere, e questo è l’unico tratto distintivo di tale procedimento aggravato.
A prescindere dalla loro estensione, dobbiamo, in questa sede, procedere all’enunciazione di alcune delle più rilevanti riforme della Grundgesetz, avvenute dal 1949 ad oggi. Già nella fase precedente alla caduta del Muro di Berlino, si registrano varie modifiche del testo della Legge Fondamentale, che intervengono sulla determinazione dei rapporti tra la Federazione e i vari Länder. Tra queste, la prima modifica da ricordare è quella, avvenuta nel 1952, finalizzata ad introdurre, nel testo della Costituzione, l’attuale art. 120a, relativo ai rapporti finanziari tra centro e periferia. Un’altra modifica che riguarda il sistema federale è poi quella del 1969. Questa infatti, intervenendo sugli artt. 74, 19a e 75 comma 1a, si pone l’obiettivo di dilatare le competenze legislative dello Stato Centrale, a discapito delle autorità periferiche. Ci sono state, poi, alcune riforme relative ai poteri del Parlamento e del Governo. Esempi assai significativi sono la legge di riarmo della Federazione Tedesca, approvata, nel 1956, che interviene sugli artt. 12a, 17a, 45a e b, e 65a, e la codificazione della Costituzione d’emergenza, risalente al 1968, per la quale è stata necessaria l’introduzione nella Legge Fondamentale degli art.12a, 53a, 80a, 115a. Queste due modifiche costituzionali sono state entrambe approvate allo scopo di disciplinare i poteri degli organi della
Federazione in caso di stato di guerra. In questa fase storica, anche il tema dei diritti dei cittadini è stato interessato dall’approvazione di leggi di revisione costituzionale. A tal proposito, è assai significativa la codificazione dell’art. 20 comma IV, relativo al diritto di resistenza , 305 avvenuta nel 1968.
Il sistema federale tedesco subì una grande scossa già nei mesi immediatamente seguenti alla caduta del Muro di Berlino. Nel 1990 infatti, la Repubblica Federale Tedesca, applicando il dettato del vecchio art. 23 della Legge Fondamentale, inglobò l’intero territorio di quella che prima era la Repubblica Democratica Tedesca. Tale sviluppo storico non diede luogo ad una cesura con l’assetto vigente, esso, infatti, determinò la semplice integrazione di tali territori nell’ordinamento costituzionale di quella che prima era la Germania Ovest. La riunificazione tedesca, infatti, non portò, come previsto dall’art. 146 , all’emanazione di una 306 nuova Legge Fondamentale voluta da tutto il popolo, ma ad una semplice estensione territoriale dell’ambito di applicazione del testo vigente. La riunificazione nazionale comportò comunque una serie di modifiche costituzionali, definite “beitrittsbedingte”, espressione traducibile con “dipendenti dall’adesione” . Esse riguardarono, in primo luogo, il 307 Preambolo della Costituzione, che fu ampliato, l’abrogazione dell’art. 23, e la riforma del 146, alla luce dell’ormai raggiunta riunificazione.
E.PALICI di SUNI PRAT, F.CASSELLA, M.COMBA (a cura di), Le
305
Costituzioni dei Paesi dell’Unione Europea, Padova, 2001, p.328. Dispositivo di tale articolo: “Tutti i tedeschi hanno diritto di resistere a chiunque tenti di rovesciare questo ordinamento, qualora non via altro rimedio possibile”.
Art. 146 della Costituzione tedesca: “La presente Legge fondamentale, che è
306
applicabile all'intero popolo tedesco in seguito al conseguimento dell'unità e della libertà della Germania, cesserà di avere vigore nel giorno in cui entrerà in vigore una costituzione adottata dal popolo tedesco in piena libertà di decisione”.
E.PALICI di SUNI PRAT, F.CASSELLA, M.COMBA (a cura di), Le
307
Successive modifiche ebbero luogo anche nel corso degli anni ’90. Nel 1992, infatti, venne istituita la così detta “Commissione costituzionale unificata”, formata da 64 rappresentanti delle Camere, la quale aveva il compito di formulare e proporre progetti di revisione costituzionale. Al lavoro di tale commissione si deve, nel 1993, il testo del nuovo art. 16a della Grundgesetz, innovativo della disciplina del diritto di asilo, e la nuova formulazione dell’art. 143a, relativo alle competenza legislativa in materia ferroviaria. L’anno seguente si assiste ad un’espansione delle prerogative dei Länder. Ad esempio, si procede alla revisione dell’art. 75, comma I, punto 6, al fine di concedere alle autorità territoriali il potere di legiferare sulla materia della tutela dei beni culturali tedeschi dall'esportazione all’estero, pur nel rispetto delle leggi quadro emanate a livello federale.
Per concludere, è utile citare la modifica, datata 1992, dell’art. 24, relativo alle istituzioni internazionali. Il primo comma di tale norma afferma che la Federazione ha la facoltà di trasferire con legge diritti di sovranità ad organizzazioni internazionali. La modifica del 1992 introduce il Comma 1a, il quale dà ai Länder il potere di trasferire parte della propria sovranità ad organizzazioni interregionali trans-frontaliere, ai fini dell’adempimento degli obblighi internazionali . Alla stessa ratio 308 rispondono le modifiche dell’art. 28 comma 1, finalizzate anch’esse ad adempiere agli obblighi internazionali, disciplinando il diritto di voto, a livello locale, dei cittadini dell’Unione Europea . Anche tale modifica 309 si inserisce nel complesso della revisione costituzionale del 1992, la quale, ai fini di adattare l’ordinamento tedesco ai nuovi obblighi
Comma 1a dell’Art. 24: “Qualora ai Länder spetti l'esercizio di competenze
308
statali e l'adempimento di compiti statali, essi possono, con l'assenso del Governo federale, trasferire diritti di sovranità a organizzazioni interregionali trans-frontaliere”.
E.PALICI di SUNI PRAT, F.CASSELLA, M.COMBA (a cura di), Le
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comunitari, interviene su una pluralità di articoli. Tale riforma tocca, infatti, anche l’art. 88, relativo alla Banca Centrale Europea, ed il 50, includendo così, tra le finalità del Bundesrat, quella della cura degli affari dell’Unione Europea.
4.3) Riforma del Federalismo Tedesco del 2006 e del 2009
Ai fini di comprendere meglio i meccanismi che caratterizzano l’esperienza giuridica tedesca in tema di revisione costituzionale, è fondamentale procedere all’analisi di uno dei più rilevanti interventi di modifica della Costituzione, compiuto in Germania nell’ultimo decennio, ossia la riforma del sistema federale, attuata attraverso due distinte modifiche, la prima avviata nel 2005, e portata a termine nel 2006, e la seconda approvata nel 2009.
La prima parte di questa riforma, vide la luce dopo anni di discussioni concernenti l’esigenza, avvertita sia a livello politico che nella società civile, di ammodernare il sistema federale tedesco, diminuendo il numero delle leggi che, per entrare in vigore, richiedono l’approvazione del Bundesrat, e introducendo una nuova allocazione delle competenze fra centro e periferia, intervenendo sugli artt. 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 84, 85, 87 c, 91 a, 91 b, 93, 98, 104 a, 105, 107, 109, 125 a, 104 b, 125 b, 125 c, 143c, 74 a, e 75 della Legge Fondamentale. Inoltre, come contrappeso di questa perdita di potere del Bundesrat, si voleva concedere ai Länder il potere di disciplinare talune materie, anche in deroga a quanto stabilito dal legislatore federale. Dopo alcuni fallimenti, risalenti ai primi anni 2000, si formò, in seguito alle elezioni federali del 2005, una Grande Coalizione, composta dall’Unione Cristiano- Democratica di Germania, l’Unione Cristiano-Sociale in Baviera e il
Partito Social Democratico . Elemento fondante dell’accordo tra questi 310 partiti politici fu il consenso circa il progetto di riforma, realizzabile, considerata l’alta maggioranza parlamentare richiesta ai fini della revisione costituzionale, solo grazie ad un’alleanza tra i maggiori partiti. Già poche settimane dopo le elezioni del 2005, precisamente il 14 Dicembre, la proposta di riforma è approvata dagli esecutivi di tutti i Länder, i quali definirono il progetto di riforma “un passo fondamentale per il rafforzamento sostenibile della capacità amministrativa e di governo della Federazione, dei Länder e dei Comuni” . La volontà di 311 realizzare il progetto venne manifestata nuovamente nel Febbraio 2006, nell’ambito di un vertice tra i rappresentanti nazionali e regionali dei Partiti che formavano la coalizione e quelli della Federazione e dei Länder. Il mese seguente, venne sottoposto all’attenzione del Bundestag il primo segmento della riforma, ossia quello relativo alla nuova allocazione di competenze legislative tra i diversi livello di Governo. Relativamente a tale fase, va segnalato l’intervento della Commissione giuridica del Bundestag, e della Commissione per gli affari interni del Bundesrat, le quali si occuparono di svolgere audizioni di esperti del diritto, relativamente ai temi interessati da tale procedimento di revisione costituzionale, quali, ad esempio, la nuova distribuzione di competenze in materia di edilizia, ambiente, agricoltura, ricerca, università, affari sociali e giustizia.
Esaurito tale passaggio, il 30 Giugno 2006 il Bundestag è chiamato a pronunciarsi sul progetto di riforma. I voti favorevoli saranno 428 su 630 totali, raggiungendo e superando la maggioranza di 2/3 prescritta dall’art. 79 della Costituzione.
J.WOELK, La riforma del sistema federale tedesco: riuscito il primo atto, in
310
federalismi.it, 15, 2006, p.4. Ibidem p.5
Simile situazione si presentò quando la proposta, già approvata dal Bundestag, venne sottoposta al voto del Bundesrat. Nella seduta del 7 Luglio 2006, infatti, ben 62 dei 69 membri di tale Camera espressero il loro consenso alla legge di riforma, la quale fu trasmessa al Presidente Federale affinché questi, dopo averne verificato la legittimità costituzionale, la firmasse e promulgasse. Ciò avvenne, e la legge in questione fu pubblicata in Gazzetta Ufficiale, ed entrò in vigore il 1° Gennaio dell’anno seguente.
Questa prima parte della riforma si limita a toccare gli articoli della Costituzione Federale Tedesca del 1949 relativi alle competenze legislative dei due livelli di governo e alle prerogative del Bundesrat (Camera appunto rappresentativa dei Länder). Per assistere all’approvazione della legge di revisione costituzionale che disciplina il nuovo assetto dei rapporti finanziari fra centro e periferia, occorrerà aspettare fino al 2009, anno in cui venne approvata la seconda parte della riforma, sostenuta, ancora una volta, dalla maggioranza parlamentare formata dalla coalizione CDU, CSU e SPD.
4.4) Rilevanza della democrazia diretta nell’ordinamento giuridico svizzero
Elemento fondante e caratteristico dell’esperienza costituzionale svizzera