Alla luce di quanto illustrato sinora, è possibile formulare alcune considerazioni conclusive.
In primo luogo, è possibile concludere che la disciplina e l’interpretazione offerta dalle istituzioni europee del regime sugli aiuti di Stato mira a sostenere la politica del sostegno all’innovazione anche attraverso la tutela dei DPI negli appalti pubblici e nelle concessioni dirette. L’analisi del regime degli aiuti di Stato nel settore R&S280 dimostra infatti che l’erogazione di aiuti di Stato costituisce, a certe condizioni, uno strumento compatibile con il mercato in funzione di un suo sviluppo pro-concorrenziale teso verso la crescita economica, lo sviluppo sostenibile e la competitività internazionale. L’analisi della disciplina dei contratti pubblici in materia di innovazione281 porta le
277 Dir. appalti, art. 31, par. 6, co. 1.
278 M. ANDRECKA, cit., p. 259.
279 Ibidem.
280 Cfr. cap. I.
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istituzioni europee a ritenere esclusa la concessione di aiuti di Stato. Entrambe le discipline incentivano la produzione di beni dell’intelletto e mirano alla realizzazione di una politica di stimolo. Tale assetto risulta in linea con l’analisi dell’OCSE, secondo cui «governments need to
align technology-push instruments like grants and incentives for R&D with demand-pull policy instruments such as public procurement and regulations»282.
In secondo luogo, come osservato in dottrina283, i due strumenti presentano caratteristiche differenti in relazione all’oggetto, alle tempistiche, all’entità e alla possibilità di realizzare in concreto la misura.
In merito all’oggetto, è facile osservare che la concessione diretta di aiuti costituisce un’erogazione di fondi che, rispetto al contratto pubblico, non permette di specificare in modo mirato il risultato da ottenere284.
Con riferimento alla tempistica delle procedure, benché sussistano importanti differenze tra Paesi membri, la procedura di aggiudicazione di un contratto è generalmente più breve (108 giorni) di quella della concessione diretta di aiuti che comportano una notifica (6 mesi) o sono sottoposti a una procedura di avvio dell’istruttoria (20 mesi o più)285. Occorre inoltre considerare che, mentre le stazioni
282 OCSE, Workshop on Demand-Led Innovation Policies, 14-15 settembre 2009,
http://www.oecd.org/science/inno/oecdworkshopondemand-ledinnovationpolicies14-l5september2009.htm, citato in G. QUINOT, cit., p. 140.
283 D. C.DRAGOS;B-RACOLTA, cit., pp. 415-421.
284 Ibidem.
285 Cfr. anche I.STRAND-P.RAMADA-E.CANTON, Public procurement in Europe. Cost and effectiveness. Annex: detailed methodology and data - Study, 2013, pp. 25-26, disponibile all’indirizzo web https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/eb5f2d5a-a034-4123-83af-2ea7eb363825.
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appaltanti dei Paesi membri sono tenute al rispetto di una normativa rigorosa in materia di termini di procedura amministrativa nazionale, la Commissione rimarca l’impossibilità di definire a priori un termine giuridico per il completamento della procedura di indagine approfondita e dunque dell’adozione di una decisione definitiva sulla misura286.
Per quanto attiene alle dimensioni delle misure erogate occorre considerare che, mentre nel settore R&S l’obiettivo del programma Europa 2020 è il raggiungimento di investimenti per il 3% del PIL dell’Unione287 e gli ultimi dati disponibili dimostrano che nel 2017 la spesa per aiuti ha raggiunto lo 0,76% del PIL, la spesa per i contratti pubblici è già al 14%288. È dunque di tutta evidenza che la libertà di spesa concessa agli Stati membri dalla disciplina dei contratti pubblici permette a questo strumento di incidere maggiormente sulla realizzazione di una politica per l’innovazione.
In termini di rischio, le due discipline evidenziano rilevanti differenze in termini di rischi assunti dall’autorità pubblica. Mentre nel caso di una concessione diretta di aiuti lo Stato assume piena responsabilità in termini economici, giuridici e anche pulitici, attraverso lo strumento del contratto pubblico l’autorità pubblica condivide rischi e benefici del suo intervento con l’impresa e, se l’operazione dovesse
286 Cfr. le dichiarazioni sulla scheda informativa del sito web della Commissione http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/state_aid_procedures_en.html: «There is no legal deadline to complete an in-depth investigation and its actual length depends on many factors, including the complexity of the case, the quality of the information provided and the level of cooperation from the Member State concerned». 287 Cfr. supra, cap. I, § 1.1.
288 Cfr. dati disponibili sul sito web istituzionale http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/strategy_en.
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risultare rispondente alle condizioni di mercato, la misura non potrà essere ritenuta incompatibile289.
In terzo luogo, il legislatore europeo e le istituzioni tutte hanno compiuto uno sforzo interpretativo al fine di riconciliare questo obiettivo con la tutela della disciplina della concorrenza e il mantenimento di un level playing field per le imprese.
Tuttavia, permangono dubbi circa la legittimità delle soluzioni interpretative adottate ed è possibile osservare una serie di criticità nell’applicazione della definizione di aiuto e degli indici di compatibilità alle fattispecie in esame. In particolare, la nozione analitica di aiuto sembra rivestire un ruolo sempre meno prominente rispetto all’obiettivo del mantenimento della competitività sul piano internazionale290. Del resto è stato fatto notare in dottrina291 che, fintantoché gli aiuti di Stato non saranno regolati nei Paesi extra-europei come lo sono nell’Unione, essa sarà costretta ad affrontare un dilemma a tre uscite: i) lasciare che le imprese europee risultino svantaggiate nella competizione internazionale; ii) rendere meno stringenti le norme in materia di aiuti di Stato; o iii) tentare di esportare il regime sugli aiuti nei Paesi extra-europei. La prima soluzione non è ammessa dalla Commissione, che nella seconda fase dell’integrazione del mercato interno è stata incaricata dal legislatore europeo di promuovere la competitività internazionale292. L’ultima opzione appare
289 Cfr. supra, § 4.1.
290 Cfr. ad es. A. PISAPIA, The Role of EU State Aid Policy in Enhancing the Development of the Industrial Sector, in Privredna kretanja i ekonomska politika, 2014, pp. 45-64.
291 M. BLAUBERGER-R. U. KRÄMER, European Competition vs. Global Competitiveness. Transferring EU rules on State aid and Public Procurement Beyond Europe, in Journal of Industry, Competition and Trade, n. 13, 2013, pp. 171-186. 292 Cfr. supra, cap. I.
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piuttosto difficile da concretizzare e comunque con risultati non omogenei, vale a dire più soddisfacenti nell’ambito della cooperazione bilaterale piuttosto che in quella multilaterale293.
Di conseguenza si predilige la seconda opzione. Si assiste a una reinterpretazione degli strumenti dell’analisi del regime sugli aiuti di Stato che genera aspettative affinché le concessioni dirette al settore R&S siano relegate nell’alveo della compatibilità con il mercato e che presume l’inapplicabilità del regime sugli aiuti qualora gli appalti pubblici siano in linea con i principi delle procedure ad evidenza pubblica.
Tale approccio si concilia con le necessità di gestione delle risorse della Commissione. Da un lato, i casi di notifica degli aiuti diretti all’R&S sono limitati e dunque gestibili. Dall’altro, l’esclusione dal regime permette di evitare la notifica delle misure di appalto che si auspicano numerose soprattutto a causa dell’elevato potere di acquisto dei budget nazionali.
Al contrario, questo approccio non si concilia con la necessità di valutare l’effetto delle politiche di incentivo dell’innovazione sulla concorrenza tra imprese in particolare per la gestione dei DPI, che più degli altri attivi generano valore nel lungo periodo294.
293 M.BLAUBERGER-R.U.KRÄMER, cit., pp. 184-185.
294 Cfr. ad esempio, ex multis, G. SINGH JAIYA, IP Valuation -, Topic 7: IP PANORAMA Meetings series, modulo 11, incontro del 27.7.2010, World Intellectual Property Organization (WIPO), disponibile online all’indirizzo www.wipo.int/export/sites/www/sme/en/documents/pdf/ip_panorama_11_learning_ points.pdf; P. FLIGNOR-D. OROZCO, Intangible assets and intellectual property evaluation: a multidisciplinary perspective, SME-ARTICLE/64032, 12.7.2006, World Intellectual Property Organization (WIPO), disponibile online all’indirizzo www.wipo.int/export/sites/www/sme/en/documents/pdf/IP_Valuation.pdf.
178 CAPITOLO III
Aiuti di Stato e diritti di proprietà intellettuale nel settore fiscale: i tax rulings
1. Premessa: la nozione di aiuto fiscale e la sua evoluzione