Considerazioni critiche sul cumulo degli aiuti in base alla normativa vigente

Dalla lettura combinata dell’architettura delle norme applicabili al settore RSI a seguito della recente riforma è possibile osservare che è ammesso il cumulo degli aiuti. In particolare, le misure di sostegno al settore RSI che possono essere cumulate comprendono: a) gli aiuti de

minimis; b) gli aiuti sottoposti alla disciplina del regolamento di

esenzione per categoria; gli aiuti approvati in base alla comunicazione RSI, per ciò intendendosi sia c) gli aiuti compatibili sia d) le misure che non costituiscono aiuto in base all’interpretazione della nozione di attività economica; ed infine e) i finanziamenti dell’Unione che non sono direttamente o indirettamente controllati dagli Stati membri¹⁴².

Le norme che pongono limiti alla possibilità di cumulo sono minime e in linea con la strategia di regolazione mirante ad ampliare il

141 Cfr. infra, § 2.1.

142 Comunicazione RSI 2014, punto 83; regolamento de minimis, considerando 13; regolamento generale di esenzione per categoria, art. 8, par. 2.

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supporto allo sviluppo della ricerca. In primo luogo, il cumulo degli aiuti concessi per diversi costi ammissibili non è soggetto ad alcun limite. In secondo luogo, è ammesso il cumulo degli aiuti anche qualora essi siano stati concessi per gli stessi costi ammissibili se tale cumulo non comporta il superamento dell’intensità di aiuto o dell’importo di aiuto più elevati fissati¹⁴³. In terzo luogo, il cumulo degli aiuti de

minimis con gli aiuti compatibili per gli stessi costi ammissibili in base

alla comunicazione e al regolamento è ammesso fino a concorrenza dell’intensità massima prevista dalle rispettive normative144. Infine, una regola generale prevede che i finanziamenti dell’Unione non siano da considerarsi aiuti quando non controllati direttamente o indirettamente dagli Stati¹⁴⁵. Ciononostante, essi possono cumularsi con altri aiuti a condizione che il finanziamento complessivo concesso in relazione agli stessi costi ammissibili non superi il tasso o i tassi di finanziamento più favorevoli stabiliti nella normativa applicabile del diritto dell'Unione. Merita osservare, anzitutto, che quest’ultimo limite sottolinea come il diritto degli aiuti di Stato si stia piegando sempre di più agli obiettivi strategici, nella specie la necessità di imposizione di un limite massimo per l’accesso ai fondi lato sensu pubblici, a scapito dell’aderenza ai

143 Regolamento de minimis, art. 5 par. 2; regolamento generale di esenzione per categoria, art. 8, par 3 let. b).

144 Comunicazione RSI 2014, punto 85; regolamento generale di esenzione per categoria, art. 8, par. 5.

145 Infatti, non vi è influenza dominante dello Stato sulle risorse. Sul punto, cfr. Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (di seguito, anche “comunicazione sulla nozione di aiuto”), GU C 262 del 19.7.2016, pagg. 1–50, punto 60. In particolare, tali finanziamenti non rappresentano risorse pubbliche statali ma europee. Sulla distinzione, si veda la sentenza del 13 ottobre 1982, Norddeutsches Vieh und Fleischkontor, C-213/81, EU:C:1982:351, punto 22.

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principi dell’interpretazione giuridica basata sulle norme del trattato. Difatti, a rigore, non costituendo i finanziamenti dell’Unione un aiuto di Stato, il limite imposto dalla norma sopra menzionata non si spiega se non guardando all’effetto sul mercato, che però non costituisce un portato dell’interpretazione dell’articolo 107 TFUE. Infatti, la norma in considerazione costituisce un’opzione di bilanciamento tra gli interessi, da un lato, del controllo degli aiuti di Stato e, dall’altro, della regolazione degli effetti delle politiche di sviluppo sul mercato. Se tale interpretazione presenta copertura normativa ai fini dell’esenzione dall’obbligo di notifica, ciò non può dirsi per la comunicazione RSI, quale strumento di soft law.

Più in generale, sulle norme che regolano il cumulo degli aiuti è possibile concludere che l’unico vero limite è rappresentato dal sistema delle soglie. Queste soglie si valutano in base ai costi ammissibili per lo stesso progetto, cui viene posto un limite percentuale espresso in equivalente sovvenzione lordo¹⁴⁶.

Tuttavia, la definizione del progetto è ampia e dipende dal settore interessato. Ad esempio, nella comunicazione RSI 2014147, la definizione di progetto di R&S prevede che essi debbano presentare una

146 Regolamento generale di esenzione per categoria, art. 2 n. 22.

147 Ai sensi della comunicazione RSI 2014, punto 15 lett. cc), un progetto di R&S è «un’operazione che comprende attività rientranti in una o più categorie di ricerca e sviluppo ai sensi della presente disciplina, finalizzata a svolgere una funzione indivisibile di natura economica, scientifica o tecnica precisa con obiettivi chiaramente predefiniti. Un progetto di R&S può consistere in diversi pacchetti di lavoro, attività o servizi e include obiettivi chiari, attività da svolgere per conseguire tali obiettivi (compresi i relativi costi previsti), e prestazioni concrete da fornire per individuare i risultati di tali attività e confrontarli con i relativi obiettivi. Quando due o più progetti di R&S non sono nettamente separabili uno dall’altro e in particolare quando non hanno — separatamente — probabilità di successo tecnologico, essi sono considerati un unico progetto».

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funzione indivisibile di natura economica, scientifica o tecnica, si distinguano anche sulla base delle possibilità di ottenere successo individualmente, e possano caratterizzarsi per la scomposizione in diverse fasi e attività. La duttilità e l’ampiezza del concetto di progetto nonché la sua relatività rispetto al settore interessato concedono agli Stati membri e alle imprese interessate un ulteriore spazio discrezionale per la definizione di misure lecite. Inoltre, la possibilità di distinguere i progetti comporta un’ulteriore occasione di cumulo per il tramite della individuazione di diversi costi ammissibili.

Infine, occorre sottolineare che sussistono difficoltà concrete all’applicazione del controllo sul cumulo. Ad esempio, in base alle nuove norme de minimis non è richiesto agli Stati membri di controllare, prima di concedere un aiuto de minimis, se il beneficiario faccia parte di un’impresa che ha già ottenuto un aiuto de minimis da un altro Stato membro, poiché le soglie si calcolano in base allo Stato concedente. La dottrina ritiene che la ratio di questa concessione debba rinvenirsi nella necessità di non far ricadere sugli Stati membri oneri e costi eccessivi148. Tuttavia, a questo genere di problema sarebbe possibile offrire una soluzione attraverso la realizzazione di un database centralizzato a livello europeo¹⁴⁹.

2 La proprietà intellettuale come elemento essenziale all’avvio