Il Consigliere autonomico e la presenza dei rappresentanti della Catalogna 
nei gruppi di lavoro del Consiglio dell’Unione europea

Relativamente al secondo profilo degli accordi del 2004, ovvero alla partecipazione delle comunità autonome all’interno dei gruppi di lavoro del Consiglio europeo, questo deve essere trattato in maniera contestuale alla figura del Consigliere autonomico e ciò perché la partecipazione regionale nei gruppi di lavoro si canalizza attraverso tale figura⁴¹⁴.

L’istituzione dell’Ufficio del Consigliere per gli affari autonomici (Consejeria

413

J.MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES,Comunidades Autónomas y Unión Europea, cit., p. 802,

sottolinea che la regolazione prevista in sede CARCE nel 2004 si fonda sulla “colaboración entre

Estado y CCAA y precisa por encima de todo de un adecuado entendimiento del principio de lealtad y mutua confianza entre las instancias autonómicas y estatal”. Precisa quindi che difficilmente si

realizzerà una effettiva partecipazione regionale se sia lo Stato che le CCAA non hanno ben chiara la necessità di rispettare scrupolosamente l’obbligo di lealtà federale. Per quanto riguarda lo Stato centrale questo deve agire evitando di utilizzare l’appartenenza della Spagna all’UE come scusa per riaccentrare, attraverso la partecipazione alle attività del Consiglio, comepetenze che, sulla base della Costituzione, spettano alle CCAA e “las CCAA asumiendo que la actuación de quien, llegado el caso,

acuda a las sesiones del Consejo lo hace dentro de la delegación española en nombre de todas las CCAA, por lo que en modo alguno se encuentra en el foro para defender las peculiaridades o intereses propios de su Comunidad Autónoma”.

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A.M.CARMONA CONTRERAS, La europeizzazione delle Comunità Autonome spagnole: una

para Asuntos Autonómicos) all’interno della Rappresentanza permanente della

Spagna innanzi all’Unione europea (REPER)⁴¹⁵, l’organismo che rappresenta lo Stato spagnolo in sede comunitaria e che assicura la presenza nazionale nelle istituzioni europee, risale al 1996, attraverso il Real Decreto del 20 settembre, n. 2105⁴¹⁶.

Formalmente dipendente dal Ministero per la Politica Territoriale, il quale ne stabilisce l’organizzazione interna e ne determina i fondi di bilancio in dotazione, il Consigliere autonomico ha il compito di trasmettere tutte le informazioni di interesse regionale alle comunità e costituisce il referente privilegiato per i rapporti con gli Uffici delle comunità autonome con sede a Bruxelles

Le sue funzioni però si riducevano in obblighi di trasmissione delle informazioni relativamente alle questioni di interesse regionale delle Comunità autonome discusse in sede europea.

La constatazione della limitatezza dei compiti affidati a tale ufficio e la derivante incapacità di costituire uno strumento di difesa degli interessi regionali in sede europea, hanno portato ad un ampliamento delle funzioni attribuitegli.

Dal 2004, in seguito al citato accordo in sede CARCE, in primo luogo sono stati incorporati, nell’Ufficio del Consigliere per gli affari autonomici alcuni Consiglieri delle Comunità autonome designati dalla Conferenza stessa.

È previsto, infatti che i consiglieri autonomici della REPER siano funzionari nominati di concerto tra governo centrale e CCAA in sede di CARUE e restano in carico per un triennio, prorogabile, previo accordo, per periodi di un anno⁴¹⁷.

415 La rappresentanza permanente ha il carattere di unità organica dipendente, amministrativamente e finanziariamente, dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione, attraverso la Segreteria di Stato per l’Unione europea.

La direzione della rappresentanza spetta all’Ambasciatore con funzioni di rappresentante permanente, nominato dal Governo su proposta del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione. L’Ambasciatore ha il compito fondamentale di curare gli interessi spagnoli innanzi all’Unione europea ed è responsabile dell’esecuzione delle istruzioni ricevute dal Governo, attraverso il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione o, su delega di questi, dal Segretario di Stato per l’Unione europea. Tutte le comunicazioni ufficiali della rappresentanza permanente con l’Amministrazione spagnola devono avvenire attraverso l’Ambasciatore ed il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione.

Il Governo, su proposta del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione ed ascoltato il parere della Commissione interministeriale per gli Affari dell’Unione europea, nomina anche un rappresentante permanente aggiunto, che esercita le funzioni richieste dal rappresentante permanente e ne prende il posto in caso di assenza o impossibilità allo svolgimento del proprio compito.

416 BOE 21 settembre 1996.

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Attualmente i consiglieri autonomici sono espressione della Comunità Autonoma della Catalogna e della Comunità Valenciana.

E’ inoltre stato adottato un criterio di rotazione tra le differenti comunità autonome, per consentire a tutte una piena partecipazione al processo.

In secondo luogo è stato previsto un ruolo di coordinamento del Consigliere tra le CCAA e il REPER, oltre ad un rafforzamento degli obblighi di informazione nei confronti delle comunità in relazione agli affari di interesse regionale discussi ed affrontati in sede europea.

Le sue funzioni devono essere inquadrate in una serie di principi quali quello di lealtà istituzionale, leale collaborazione e quello di unità della rappresentanza della Spagna e la sua partecipazione è prevista per una serie limitata di formazioni del Consiglio⁴¹⁸, dei relativi gruppi di lavoro ed alle attività del COREPER.

I gruppi di lavoro ed il COREPER preparano le riunioni del Consiglio, costituendo i luoghi dove di adottano le decisioni maggiormente rilevanti⁴¹⁹.

Nell’accordo del 2004 è prevista l’incorporazione dei consiglieri autonomici della Consejeria para asuntos autonómicos de la Representación Permanente de

España in Unione, nella delegazione spagnola nei gruppi di lavoro del Consiglio

corrispondenti ai medesimi ambiti materiali previsti per la partecipazione in seno al Consiglio.

Nelle materie dove la Conferenza settoriale ha concordato una rappresentazione delle CCAA diretta in seno al Consiglio, farà parte della delegazione spagnola del gruppo di lavoro corrispondente, un responsabile tecnico nominato dal Consigliere, che eserciterà la partecipazione autonomica in maniera diretta. Le funzioni svolte dai consiglieri autonomici della REPER consistono in obblighi di informazione, sia nei confronti dell’amministrazione statale che delle comunità ,circa le attività svolte in sede europea. Proprio attraverso il flusso di informazioni che deve fornire riguardo alle questioni di carattere europeo di competenza delle autonomie, questi svolgono una funzione di raccordo tra le comunità autonome e la REPER.

Risulta evidente che il ruolo svolto dai consiglieri autonomici è fondamentale per l’esercizio effettivo da parte delle comunità autonome di quei diritti di partecipazione in ambito di gruppi di lavoro del Consiglio e COREPER.

418 M.PALOMARES AMAT, Las relaciones entre la Generalitat de Cataluña, cit., p. 13, precisa che il Consigliere autonomico possa partecipare alle riunioni del Consejo de Empleo, Política Social,

Sanidad y Consumidores; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente y Educación, Juventud y Cultura.

Una mancanza di informazioni, infatti, porterebbe le comunità a non riuscire a formulare le osservazioni finalizzate alla ricerca di una posizione spagnola che tenga conto delle istanze regionali.

La presenza dei consiglieri autonomici presenta comunque il limite derivante dal fatto che le negoziazioni risultano in definitiva condizionate dal capo della delegazione spagnola che esercita la rappresentanza dello Stato, con il rischio di vedere le posizioni delle autonomie non tenute in considerazione, nella rappresentazione, in sede di gruppi di lavoro e COREPER, di una volontà statale divergente da quella delle comunità autonome⁴²⁰.

Il problema riguarda specificamente alcune previsioni dell’accordo del 2004 che potremmo definire come “clausole di salvaguardia statali”.

La prima disposizione prevede la possibilità del delegato autonomico di poter esprimere la propria opinione solo se questa facoltà gli sia riconosciuta dal capo delegazione per una migliore difesa degli interessi spagnoli⁴²¹.

Anche in questa previsione appare chiara la discrezionalità politica riconosciuta in capo al Governo centrale che rende ancora più marcato il ruolo di subalternità delle autonomie rispetto allo Stato.

Una seconda osservazione critica riguarda invece il valore giuridico che viene riconosciuto alla posizione regionale, la quale dovrà essere tenuta in debita considerazione durante le negoziazioni. Tale formula, piuttosto vaga e ambigua, la cui ratio è stata individuata nella volontà di evitare blocchi e veti da parte delle

CCAA ⁴²², di fatto non prevede obbligo né di motivazione né di informazione da

420

Su alcune delle criticità di tale partecipazione regionale vedi S. BELTRÁN GARCÍA, Una

salida para la representación de las comunidades autónomas en el Consejo de la UE, in Revista CIDOB d’afers internacionals, 99, 2012, p. 136 sottolinea che “Como puede observarse, se trata de un sistema de participación de carácter multilateral que permite a las 17 regiones, a través de la Comunidad Autónoma que ejerce en cada semestre la representación, implicarse en la defensa de la posición española en el Consejo (téngase en cuenta que esta institución representa a los países miembros no a sus regiones). En este sentido, la participación autonómica está condicionada al sistema normativo interno, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales y al modus operandi de los distintos órganos e instituciones que intervienen en nombre de este último (ministerios, REPER)”.

421 La clausola 5.3 dell’accordo testualmente prevede che “El representante autonómico podrá

solicitar el uso de la palabra al jefe de delegación si se están debatiendo cuestiones que afectan a competencias autonómicas y existe una posición común autonómica que expresar. En este supuesto, el jefe de delegación le cederá el uso de la palabra siempre que lo estime oportuno para la mejor defensa de los intereses españoles”.

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A.M.CARMONA CONTRERAS, La europeizzazione delle Comunità Autonome spagnole, cit., p. 668.

parte dello Stato nei confronti delle autonomie nel caso in cui in sede di negoziazione il capo delegazione si discosti dalla posizione espressa da queste ultime.

In definitiva sembra anche in questo caso, che il governo centrale non voglia consentire una reale partecipazione regionale alle decisioni assunte in sede europea, o almeno che perché tale partecipazione si realizzi, occorre che si manifesti una precisa volontà politica del governo centrale, assolutamente discrezionale e che non consente una partecipazione costante e indipendente delle comunità autonome⁴²³.

Quindi, anche se in misura minore, la fase ascendente esterna presenta profili critici simili a quelli già sottolineati in materia di fase ascendente interna.

Tuttavia occorre sempre tenere presente che le regioni operano direttamente in sede europea, anche attraverso meccanismi non istituzionalizzati, che consentono comunque di poter mantenere un contatto costante con le istituzioni europee.

Sulla base di tali elementi problematici, nel 2006 la CARCE ha adottato una “Guía de buenas prácticas”, con l’obiettivo di rettificare alcune problemi applicativi degli accordi del 2004.

La guida prevede uno scambio di informazioni che debba essere agile e sicuro e soprattutto che debba avvenire in tempo utile, e che ogni Ministero all’inizio di ogni semestre convochi la corrispondente Conferenza settoriale con largo anticipo, fornendo le informazioni relative all’ordine del giorno della riunione della formazione del Consiglio che coincida con l’ambito materiale della Conferenza, permettendo alle CCAA di poter richiedere l’inclusione di punti all’ordine del giorno.

In questa riunione verrà deciso quale comunità autonoma parteciperà al Consiglio in rappresentanza delle altre e coordinerà il lavoro tecnico. Tale comunità potrà richiedere la costituzione di un “grupo de contacto” formato massimo da tre comunità autonome, con il compito di seguire le iniziative comunitarie.

Nonostante le regole applicative delle guida sembrino utili per un migliore funzionamento dell’accordo, queste non modificano le problematiche di fondo relative alla subalternità delle regioni rispetto alla volontà statale in sede europea in materie che l’ordinamento costituzionale interno assegna alla competenza delle autonomie.

423

S.BELTRÁN GARCÍA, Una salida para la representación de las comunidades autónomas en

La Generalitat de Cataluña, ha sempre mostrato un marcato interesse alla partecipazione europea, sia relativamente alla partecipazione ai gruppi di lavoro del Consiglio, che come vedremo, nella comitologia.

Inoltre per superare alcune disfunzioni dei meccanismi previsti dagli accordi del 2004 la Generalitat ha istituito in ogni dipartimento un funzionario specializzato in materia di affari europei.