Il ruolo della Conferenza per gli Affari Comunitari ( CARUE ) nella

partecipazione delle Comunità 
A utonom e al process

Nello sviluppo della fase ascendente da parte delle CCAA vengono in rilievo i principi costituzionali della leale collaborazione, declinazione di quella lealtà costituzionale a cui sono tenute le autonomie territoriali ³⁹¹ , e il principio autonomistico che prevede il rispetto delle previsioni relative alla distribuzione interna delle competenze, da esercitarsi però sempre nel rispetto dell’interesse generale della Nazione³⁹².

391 Sul punto si veda la sentenza del Tribunal Constitucional 252/1988, del 20 dicembre, in cui viene stabilito che “Tanto de la interpretación sistemática de la Constitución como de la supremacía

de ésta sobre los Estatutos se deriva la necesidad de colaboración entre la Administración Central y las Administraciones Autonómicas, colaboración que puede exigir en muchos casos, en relación, sobre todo, con nuestra incorporación a la CEE, formas de articulación (por ejemplo, realización por la Administración Autonómica de tareas de competencia estatal, con sumisión en consecuencia, y sólo en cuanto a ellas, a instrucciones y supervisión de la Administración Central) que sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar”.

392 Sul rispetto di tali principi che sono posti a fondamento della fase ascendente si veda A. MANGAS MARTÍN –D.J.LIÑAN NOGUERAS, Insituciones y derecho de la Unión Europea, Madrid, 2004; PÉREZ TREMPS P.–M.Á..CABELLOS ESPIÉRREZ –E.ROIG MOLÉS, La partecipación europea y

la acción exterior de las Comunidades Autónomas, cit., p. 284, ritengono che, come per l’esercizio

della fase discendente si configura in capo alle Comunità autonome un vero e proprio obbligo costituzionale all’esecuzione del diritto derivato nelle materie di propria competenza, nella formazione della volontà statale in quelle stesse materie di viene a configurare in capo alle CCAA un diritto al rispetto delle proprie competenze e della propria autonomia.

Sulla base di tali principi nasce, seppur in modo informale, nel 1988 la CARCE, con il fine di stabilire il grado di partecipazione delle comunità autonome al processo di elaborazione degli atti normativi comunitari³⁹³.

La natura informale della Conferenza e la riluttanza di alcune comunità a parteciparvi si posero inizialmente quali elementi problematici e di blocco allo sviluppo dello strumento di questa sede deputata alla collaborazione in materie di interesse regionale e comunitario.

Tuttavia, lo sviluppo di una maggiore sensibilità rispetto al tema della partecipazione da parte delle CCAA e una maggiore attenzione dell’europa al processo di integrazione regionale europea, hanno favorito l’accordo del 29 ottobre 1992³⁹⁴, con il quale CCAA e Stato centrale hanno istituzionalizzato la CARCE come luogo deputato alla risoluzione, sulla base del principio di leale collaborazione, delle questioni di carattere generale proprie delle comunità autonome negli affari connessi con la Comunità Europea.

Nel processo evolutivo della CARCE e delle proprie competenze, segna una tappa fondamentale l’accordo siglato il 30 novembre 1994 con il quale si disciplina il modello di fase ascendente, creando un collegamento tra quest’ultima e le conferenze settoriali, affinché le comunità autonome possano far valere le proprie posizioni e esternare le proprie osservazioni prima allo Stato e successivamente dinanzi alle istituzioni comunitarie.³⁹⁵

Da tale accordo derivano importanti conseguenze sul grado di partecipazione regionale alla fase ascendente in quanto, in materia di competenza esclusiva statale, qualora si rilevi un interesse invocato dalle comunità autonome, il Governo centrale ha l’obbligo di informare la competente conferenza settoriale in relazione alla posizione che intende assumere in sede europea.

Nel caso di competenze concorrenti spetterà alle autonomie, di concerto con lo Stato centrale, la ricerca di una posizione comune da manifestare in sede europea, mentre in caso di competenza esclusiva regionale queste dovranno pervenire ad una

393 L.FERRARO, La cooperazione ‘anomala’ nello Stato composto spagnolo, Napoli, 2010, p. 146.

394

BOE n. 241, 8 ottobre 1993.

395 L.FERRARO, La cooperazione ‘anomala’ nello Stato composto spagnolo, cit., p. 149; critico sul funzionamento della CARCE; G.JAÚREGUI, La participación de las Comunidades Autónomas en

la UE, in Revista catalana de dret públic, 2005, p. 165, secondo il quale il sistema della CARCE “se halla muy lejos de constituir un sistema minimamente operativo y útil”.

posizione comune che sarà determinante per la decisione circa la posizione da assumere in europa³⁹⁶.

Ciò nondimeno, in ragione di una necessaria flessibilità statale nel condurre le trattative in sede europea, è possibile che lo Stato, si discosti dalle posizioni concordate, dovendo però in tal caso, qualora vi siano i tempi necessari, informare la

CARCE al fine di sollecitare la ricerca di una nuova posizione comune. Qualora tali tempi non sussistano, l’informazione alla CARCE sarà successiva alla manifestazione della posizione governativa espressa in sede europea e si concreterà nell’esposizione delle ragioni che hanno condotto lo Stato centrale alla modificazione della decisione precedentemente assunta.

Tale ultima clausola rischia tendenzialmente di svuotare di contenuto le innovative previsioni dell’accordo del 1994.

Tuttavia questo è un dato che si pone a conferma della tesi sostenuta nella presente indagine, ovvero che l’esercizio in concreto della fase ascendente regionale, sia direttamente, sia, in misura ancor più rilevante, attraverso meccanismi di coordinamento e cooperazione con lo Stato, può essere definito un ‘momento politico’. Se ciò è vero, risulta evidente che anche strumenti di salvaguardia come la previsione di un certo grado di flessibilità del Governo centrale nel momento delle trattative in sede europea, che di per sé sembra assolutamente opportuno e adeguato alle circostanze, può essere utilizzato in modo appropriato o non appropriato, a seconda della volontà politica del Governo di rendere effettiva la partecipazione delle autonomie regionali ai processi decisionali comunitari.

La rilevanza dello sviluppo sia in termini quantitativi che in termini qualitativi degli strumenti predisposti dall’ordinamento, sia interno che europeo, è indubbia, eppure non sembra sufficiente alla realizzazione di una partecipazione regionale effettiva.

Infatti, oltre alla volontà politica delle singole comunità autonome di voler partecipare alla fase di elaborazione degli atti normativi europei, è altrettanto

396 Per una critica all’efficacia del sistema di informazioni previsto per il funzionamento della CARCE vedi P.PÉREZ TREMPS, La participación europea y la acción exterior de las Comunidades

Autónomas, Barcelona/Madrid, 1998, pp. 302 ss., sottolinea la “falta de coordinación preventiva de los problemas y de la transmisión desordenada e incompleta de la información”.

necessaria la ricerca di un accordo politico tra governo centrale e governi autonomici in relazione alle singole questioni che occorre affrontare in sede europea.

Tale accordo è necessario in maniera lampante nella fase ascendente interna, che si basa integralmente sulla predisposizione di meccanismi concertativi e sulla istituzione di sedi dove ricercare un accordo politico tra Stato e autonomie. Tuttavia la necessarietà di una simile intesa e quindi di una volontà politica prodromica al raggiungimento dello stesso da parte del governo centrale, si rivela necessaria anche nella fase ascendente esterna, ovvero attraverso la partecipazione diretta delle comunità autonome, nelle materie di propria competenza, alle attività del Consiglio e dei gruppi di lavoro, del COREPER e dei Comitati della Commissione.

Anche in tali ipotesi, come vedremo, il governo centrale può decidere se ampliare o, al contrario, restringere significativamente la partecipazione delle autonomie sul piano istituzionale alla fase ascendente.

A differenza del piano istituzionale dove il Governo ha questo potere, esistono tuttavia una serie di attività paraistituzionali svolte sia dalla Generalitat de Cataluña che da altre CCAA, attraverso le quali le autonomie riescono ad esercitare una rappresentazione in ambito europeo delle istanze territoriali diretta e non mediata dal governo centrale.

D’altronde il potere, sostanzialmente di veto rispetto alla posizione espressa dalle autonomie, previsto in capo al governo sia nella fase ascendente diretta che in quella indiretta, deriva da due fattori strutturali del processo di fase ascendente.

Il primo riguarda il profilo già accennato della responsabilità dello Stato nei confronti dell’Unione europea, cui consegue un necessario riconoscimento in capo a quest’ultimo di un potere di sovraordinazione rispetto alle autonomie nel processo di elaborazione della posizione unica spagnola da manifestare in sede europea.

Il secondo profilo riguarda la mancanza del riconoscimento per le regioni della qualifica di ricorrenti privilegiati dinanzi alla Corte di Giustizia europea.

Le due problematiche sono collegate in quanto, come stabilito nella giurisprudenza della Corte di Giustizia³⁹⁷, il mancato riconoscimento delle regioni quali ricorrenti privilegiati o semi privilegiati è conseguente alla mancanza di

397

Si veda ex plurimis CGUE, Ord. 21 marzo 1997, Region Wallonie c. Commissione, causa C-95/97.

responsabilità in capo a queste ultime in caso di inadempimenti di obblighi europei. Le regioni, dunque, non avendo alcuna responsabilità diretta nei confronti dell’Unione europea subiscono la conseguenziale mancanza di legittimazione attiva, tranne per quanto riguarda quella generale riconosciuta a ogni persona fisica e giuridica dell’Unione.

In definitiva, anche nel modello spagnolo di Conferenze, come nel modello italiano, ci sembra di poter affermare che la predisposizione di strumenti formali non è sufficiente a consentire un adeguato grado di partecipazione regionale e che a tal fine è sempre necessaria una convergenza politico-istituzionale tra Stato e regioni. Se tale convergenza non si verifica, le autonomie vedono ridotto, se non del tutto compromesso, il proprio diritto di partecipazione, con una conseguente sostanziale violazione del principio autonomistico.

Nonostante le problematiche appena descritte rimangano, è comunque da accogliere positivamente la disciplina adottata nel 1992 con l’approvazione della Ley 13 marzo 1997, n.2, con cui la CARCE viene regolata per legge e così tutte le sue funzioni e attribuzioni.

In questo quadro di funzionamento la CARCE ha comunque offerto un contributo al processo di partecipazione delle comunità autonome al processo di formazione degli atti comunitari, con l’accordo tra CCAA e Stato, siglato nel 2004³⁹⁸.

Tale atto ha previsto la possibilità della partecipazione diretta della

Comunidades autonomas in quattro differenti formazioni del Consiglio e nei

rispettivi gruppi di lavoro e al contempo rafforzando le funzioni e la figura del Consigliere autonomico presso la Representacón Permanente de España ante la

Unió Europea (di seguito anche REPER).

Il significato, anche simbolico, di tale accordo, si comprende ancor più in considerazione del fatto che ha posto fine ad un lungo periodo in cui si è potuto registrare un rifiuto netto da parte dello Stato ad ammettere l’entrata della CCAA in

398 L’accordo comprende “el Acuerdo sobre la Consejería para Asuntos Autónomicos en la

Representación Permanente de España ante la Unión Europea y sobre la participación de las Comunidades Autónomas en los grupos de trabajo del Consejo de la Unión Europea” e “Acuerdo sobre el sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de la Union Europea”;

vedi la Resolución de 28 febrero de 2005, BOE 16 marzo 2005.

Sul punto vediJ.L.CASCAJO CASTRO, La partecipación de las Comunidades Autónomas en las

decisiones comunitarias del Estado: la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, in A. Pérez Calvo (a cura di), La participación de las Comunidades Autónomas en las decisione del Estado, Madrid, 1997, pp. 80 ss.

seno al Consiglio della UE³⁹⁹.

Facendo riferimento alla partecipazione diretta delle Comunità autonome alla fase ascendente, i contenuti dell’accordo verranno analizzati specificamente più avanti, tuttavia l’accordo mostra una interessante relazione tra l’efficacia della fase ascendente interna in funzione di quella esterna, rivelandosi l’accordo de qua come strumento prodromico e funzionale all’esercizio da parte delle comunità autonome della fase ascendente esterna.

I principali risultati raggiunti in ambito CARCE, oggi CARUE, sono infatti finalizzati alla predisposizione di strumenti di partecipazione esterna delle Comunità alla fase ascendente.

5.4.2. La tutela dell’accesso alla Corte di Giustizia: quali strade per le