Il libro bianco sulla governance e la dichiarazione di Laeken: basi per una riflessione sul rapporto tra democrazia e prossimità al cittadino

Con la dichiarazione di Laeken, adottata in sede di Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre del 2001, i capi di Stato e di governo hanno dato nuova linfa al processo di riforma delle istituzioni europee. Tema centrale del dibattito era quello di porre in essere riforme istituzionali dell’Unione che consentissero di avvicinare le istituzioni europee al cittadino, rendendo la sua azione più democratica, trasparente ed efficace.⁹⁷

Si trattava dunque di concepire una riforma del sistema di governo dell’Unione sia in una prospettiva relativa ad un implementazione del principio di sussidiarietà verticale, ovvero ad una riforma della ripartizione delle competenze tra Unione Europea e Stati membri, sia relativamente al profilo della sussidiarietà orizzontale, nel senso di prevedere l’introduzione di limiti all’intervento dei poteri pubblici, siano essi statali o comunitari⁹⁸.

L’inizio di una riflessione dell’europa circa le tematiche esposte, ha avuto inizio con la Dichiarazione sul futuro dell’Unione, approvata dal consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2000.

96 Si veda R.MASTROIANNI, La procedura legislativa e i parlamenti nazionali: osservazioni

critiche, cit., p. 193, secondo cui “La soluzione adottata è stata infatti quella di incidere sul tasso di

democraticità del sistema istituzionale europeo non già intervenendo positivamente sui ridotti poteri del Parlamento, istituzione che nell’architettura comunitaria riflette, o dovrebbe riflettere, gli interessi dei popoli europei, bensì inserendo un originale sistema di controllo ex ante ed ex post del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità – nonché del rispetto dei limiti in cui è stato confinato il principio delle competenze sussidiarie di cui all’art. 352 TFUE – affidato sostanzialmente all’intervento dei parlamenti nazionali”.

97 Nella dichiarazione di Laeken è scritto che “Indubbiamente i cittadini condividono i grandi obiettivi dell'Unione, ma non sempre vedono il nesso tra questi obiettivi e l'azione quotidiana dell'Unione. Essi chiedono alle istituzioni europee meno complessità e rigidità, e soprattutto più efficienza e trasparenza. Molti ritengono inoltre che l'Unione si debba occupare maggiormente dei loro problemi concreti e che non debba intervenire nei minimi dettagli in questioni che per la loro natura sarebbe meglio lasciare ai rappresentanti eletti nei paesi membri e nelle regioni. Alcuni arrivano a considerare tale atteggiamento addirittura una minaccia per la loro identità. Un altro aspetto, forse ancora più importante è che i cittadini ritengono che troppe decisioni siano prese senza che essi abbiano voce in capitolo, e chiedono un migliore controllo democratico”.

98 L.DOMENICHELLI, Le regioni nel dibattito sull’avvenire dell’Unione: dalla dichiarazione di

Nizza alla Convenzione europea, in A. D’Atena (a cura di), L’europa delle autonomie: le Regioni e l’Unione Europea, Milano, 2003, pp. 255 ss.

In tale atto era contenuta una esortazione all’apertura di un dibattito su quattro argomenti prioritari, ovvero il ruolo Parlamenti nazionali, la tematica della semplificazione dei Trattati, lo statuto della Carta dei diritti fondamentali e la delimitazione delle competenze fra Unione europea Stati membri.

In un simile contesto di riflessione delle istituzioni europee sulla via da intraprendere per una loro riforma, si inserisce un fondamentale contributo al dibattito costituito dal Libro bianco sulla governance europea.

Pubblicato il 25 luglio 2001 dalla Commissione europea, il Libro bianco conteneva osservazioni e suggerimenti relativi ad una serie di riforme da realizzare a Trattati invariati.

A parere dell’organo esecutivo dell’Unione, occorreva procedere ad una riorganizzazione del funzionamento della stessa sulla base di cinque principi, ovvero: apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza. Nel tentativo di mitigare la costruzione verticistica delle relazioni in seno all’Unione, “tali principi avrebbero dovuto attraversare ogni livello di governo (globale, europeo, nazionale, regionale e locale) ed ‘interagire’ tra loro. In tale ‘interazione’, un ruolo centrale avrebbero avuto i principi di proporzionalità e di sussidiarietà, dovendosi verificare anzitutto la necessità di esercitare un’azione pubblica, l’opportunità che questa fosse demandata al livello europeo, la proporzionalità dell’azione in ragione degli obiettivi da raggiungere”⁹⁹.

Nel Libro Bianco emergeva dunque chiaro il legame tra spazio di intervento regionale e principio di democraticità e per questa ragione, tale atto può essere considerato la base della riflessione sul rapporto tra democrazia e prossimità al cittadino. La Commissione parte dalla constatazione di quello che è un apparente paradosso: da un lato i cittadini cercano dall’europa la risoluzione delle sfide poste dalla globalizzazione ma dall’altro recepiscono distanti e poco affidabili le istituzioni europee¹⁰⁰.

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Commissione europea, La Governance europea – Un Libro bianco, COM 2001/428 def./2, Gazzetta Ufficiale C 287 del 12.10.2001; si veda in proposito S. MANGIAMELI, Il ruolo delle

collettività regionali e locali nella governance europea, in www.issirfa.cnr.it

100

F.RASPADORI, La partecipazione delle regioni italiane all’Unione europea dopo il Trattato

Secondo la Commissione una delle motivazioni principali alla base di tale ‘cortocircuito’ tra cittadini europei e istituzioni europee ¹⁰¹ , è ravvisabile nell’incapacità dell’Unione di coinvolgere adeguatamente nei processi decisionali i diversi livelli di governo¹⁰².

Riguardo ai profili del Libro Bianco che concernono i rapporti tra autonomie territoriali ed Unione Europea, come indicazione di una prima riforma in materia, possono essere ricondotte quelle misure che mirano ad un maggiore coinvolgimento dei cittadini nella definizione delle politiche dell’Unione¹⁰³.

La Commissione ha stabilito infatti che le procedure europee che portano all’elaborazione e all’adozione delle politiche, debbano essere più semplici da seguire e maggiormente comprensibili.

E’ stata sancita, inoltre, la necessarietà di un dialogo sistematico e più ‘stretto’ rispetto al passato con le autorità regionali e locali sia attraverso una cooperazione con le istituzioni europee a tal fine da parte degli Stati membri, sia attraverso una implementazione del dialogo con gli enti substatali da parte delle istituzioni europee.

Secondo obiettivo stabilito dal Libro bianco è il miglioramento delle politiche, delle normative comunitarie e dei loro risultati. A tale proposito è stata affrontata sia la tematica della partecipazione degli enti substatali alla elaborazione delle politiche europee sia quella relativa alla previsione di una maggiore flessibilità nell’attuazione delle stesse.

Per quanto riguarda la partecipazione, veniva data particolare rilevanza alle esperienze delle realtà regionali e locali, di cui la Commissione nella propria azione doveva tenere conto. Tra le misure previste vi era quella per cui la Commissione doveva stabilire un dialogo più sistematico, ad uno stadio iniziale della fase elaborativa delle politiche europee. Dialogo che doveva essere instaurato con i rappresentanti delle collettività regionali e locali attraverso associazioni nazionali ed europee.

101 Idem.

102 Si veda inoltre il Libro Bianco del Comitato delle Regioni sulla governance multilivello,

2009/C 211/01, dove è precisato che “La crisi mondiale attuale evidenzia l’importanza di una buona governance soprattutto a livello europeo e la necessità di coinvolgere strettamente gli enti regionali e locali nella definizione e attuazione delle strategie comunitarie, tenuto conto del fatto che essi sono responsabili dell’attuazione di circa il 70% della normativa europea e svolgono pertanto un ruolo essenziale nella realizzazione del Piano europeo di ripresa economica”.

Al Comitato delle Regioni è stato richiesto lo svolgimento di un ruolo maggiormente “proattivo” ¹⁰⁴ nella elaborazione delle politiche, attraverso la predisposizione di rapporti preliminari su tematiche di interesse, ancora prima dell’elaborazione delle proposte editoriali da parte della Commissione, in modo da facilitare la partecipazione degli attori locali alla elaborazione della normativa comunitaria¹⁰⁵. Inoltre è stato richiesto al Comitato, attraverso uno studio comparato in materia di partecipazione delle autorità regionali e locali nella fase preparatoria della elaborazione delle politiche europee a livello nazionale, di individuare le best

practices in Europa.

Per quanto attiene al profilo della maggiore flessibilità normativa al fine di lasciare margini di intervento all’autorità incaricata dell’attuazione della stessa, la Commissione ha previsto, sulla base della constatazione delle difficoltà che possono sorgere in reazione alle differenti condizioni locali, che gli atti normativi destinati ad avere una forte incidenza territoriale dovessero poter trovare applicazione con maggiore flessibilità. Tale flessibilità non deve però mai intaccare l’omogeneità dei livelli di concorrenza, elemento necessario per il corretto funzionamento del mercato interno.

Era inoltre manifestata nel Libro bianco anche la disponibilità dell’organo esecutivo comunitario, alla verifica della possibilità di un diretto coinvolgimento delle comunità territoriali nella stipulazione di contratti tripartiti, che verrebbero conclusi tra gli Stati membri, le regioni e le località da essi designate a tale scopo e la Commissione stessa¹⁰⁶.

Responsabili dell’esecuzione di tali contratti sarebbero tuttavia sempre i governi centrali.

Nel Libro bianco, manca invece un esplicito riferimento alle regioni e agli enti locali, nella parte in cui vengono analizzate le iniziative finalizzate a rendere più efficace l’azione dell’Europa. Ciò costituisce un vulnus, perché manca l’indicazione degli enti substatali nella composizione delle unità di coordinamento per il

104 Commissione europea, La Governance europea – Un Libro bianco, cit., par. 3.1.

105

Sul rapporto tra il ruolo del Comitato delle Regioni e l’evoluzione delle istituzioni europee come indicate dal Libro bianco sulla governance europea vedi M.ESPOSITO, Dal Libro bianco sulla

governance alla Convenzione sul futuro dell’Europa: il Comitato delle regioni e le sue componenti,

cit., p. 124

miglioramento dell’applicazione del diritto comunitario, che la Commissione auspicava fossero create in seno alle amministrazioni centrali¹⁰⁷.

2.4. Dalla Convenzione europea alle novità introdotte dal Trattato di