La partecipazione individuale della Generalitat de Cataluña all’interno delle istituzioni europee: tra attività istituzionali e paraistituzionali

Come si è descritto al secondo capitolo, il Comitato delle Regioni, a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha visto considerevolmente svilupparsi le proprie funzioni e le proprie prerogative, assumendo un ruolo chiave nell’architettura istituzionale europea tesa a dare voce alle istanze regionali e federali degli stati membri non unitari.

Nonostante il nuovo ed accresciuto rilievo dell’organo, nello Statuto della Catalogna non c’è alcun riferimento specifico al Comitato ed al ruolo della Catalogna in seno ad esso.

Deve quindi applicarsi anche per la partecipazione alle attività del CdR il già citato articolo 187 che disciplina la partecipazione nelle istituzioni e negli organismi europei.

Bisogna sottolineare che sorprende la scelta di non inserire una disciplina specifica in Statuto per la partecipazione alle attività del Comitato, scelta condivisa anche con i Paesi Baschi. Tanto lo statuto catalano quanto quello basco non contengono alcun riferimento a tale organo. In effetti, in considerazione della spiccata autonomia delle due Comunità citate, potrebbe spiegarsi tale mancanza di riferimenti con il fatto che il Comitato delle Regioni resta comunque un organo consultivo formato in maniera molto eterogenea in quanto comprende sia regioni con potestà legislativa sia regioni ed enti locali cui sono affidate unicamente funzioni amministrative.⁴²⁹.

Tuttavia il Comitato, seppur con i limiti funzionali che ad oggi continuano a manifestarsi, si rivela l’unico organo europeo che è deputato unicamente alla tutela degli interessi regionali.

Inoltre è da sottolineare che i poteri consultivi possono rivelarsi inconsistenti oppure, al contrario, particolarmente efficaci, esclusivamente in relazione al modo in cui vengono esercitati⁴³⁰.

429 DAVID ORDÓÑEZ SOLÍS, Las relaciones entre 
la U nión europea

Autónomas en los nuevos estatutos, cit., p. 103.

I meccanismi di nomina previsti dall’ordinamento spagnolo sono molto differenti rispetto a quelli italiani, dove c’è una sottorapresentazione delle regioni a fronte di una probabilmente eccessiva presenza di rappresentanti degli enti locali.

Spetta al Governo trasmettere, con il tramite del REPER, la proposta di nomina dei membri del Comitato, che verrà poi effettuata dal Consiglio.

Il Senato ha previsto che dei 21 membri rappresentanti ordinari in sede di CdR, oltre a 21 membri supplenti, spettino in 17 alle CCAA, dunque un membro per ogni singola Comunità e in 4 agli enti locali, che vengono scelti in accordo con la proposta della Federación Española de Municipios y Provincias⁴³¹.

Ad ogni modo, nonostante la Catalogna possa, attraverso il Comitato, far valere la propria posizione in maniera unilaterale e diretta, la composizione dello stesso, la sua eterogeneità e la scarsa capacità di incidere nella formazine delle decisioni europee, hanno creato negli anni un certo disinteresse da parte della

Generalitat alla partecipazione alle attività di questo organo⁴³².

La partecipazione alla fase ascendente da parte della Catalogna avviene, come visto, in maniera pressoché esclusiva ad opera del Governo. Proprio la Generalitat svolge, attraverso la presenza di una sua delegazione a Bruxelles, una serie di attività istituzionali e paraistituzionali di partecipazione alla fase ascendente.

L’articolo 192 dello Statuto prevede che la Generalitat stabilirà una sua delegazione presso le istituzioni europee per un miglior difesa dei propri interessi.

Funzionali e strumentali rispetto all’istituzione di tale delegazione, è l’apertura di un ufficio della Generalitat a Bruxelles⁴³³, la cui legittimità costituzionale è stata stabilita dal Tribunal Constitucional nella sentenza 165/1994.

Con il tempo gli uffici delle regioni a Bruxelles hanno cambiato configurazione giuridica e organizzazione interna e oggi in quasi la totalità dei casi hanno cambiato la propria denominazione in delegazioni, costituendo appunto delegazioni a

431 Moción del Senado, de 20 de octubre de 1993, relativa a la composición de la Delegación

española en el Comité de las Regiones (Boletín Oficial de las Cortes Generales no 34, Senado, V Legislatura, Serie I, 28 de octubre de 1993, p. 11).

432 X.PONS RAFOLS –M.CAMPINS ERITJA –J.M.CASTELLÀ ANDREU –E.MARTÍN NÚÑEZ, La

acción exterior y europea de la Generalitat de Cataluña, cit., p. 180.

433

La Catalogna e i Paesi Baschi sono state le prime Comunità autonome a stabilire un ufficio permanente a Bruxelles, entrambe nel 1986.

Bruxelles dei rispettivi governi autonomici⁴³⁴.

Nata inizialmente come un consorzio pubblico che prendeva il nome di

Patronat Català Pro Europa, la sede a Bruxelles della Catalogna è stata convertita

nella delegazione attuale della Generalitat de Cataluña nel 2006 attraverso la creazione della figura del Secretario para la Unión⁴³⁵, che attualmente è stato rinominato Secretario de Asuntos Exteriores.

La delegazione dipende direttamente dall’Ufficio di presidenza della

Generalitat, che di recente, anche in materia di rappresentanza in sede UE ha subito

alcune modifiche⁴³⁶. Tali modifiche sembrano trovare il loro fondamento più che in una reale esigenza di riorganizzazione amministrativa, in un dinamismo in ambito europeo teso ad accreditare la Catalogna in europa nello straordinario momento politico che la comunità sta vivendo.

Gli obiettivi principali della delegazione del Governo catalano a Bruxelles consistono nel ricevere e tramettere informazioni rilevanti per la partecipazione alla fase ascendente, svolgere attività di rappresentazione e di lobbying in sede europea, oltre ad una funzione di appoggio logistico per le missioni a Bruxelles dell’amministrazione territoriale e delle imprese catalane⁴³⁷.

La Catalogna non è l’unica comunità autonoma a svolgere tali attività attraverso proprie delegazioni in sede europea, tuttavia a seguito della crisi economica che ha caratterizzato gli ultimi anni la Spagna, alcune Comunità hanno deciso di chiudere le proprie sedi a Bruxelles ed altre hanno accolto la proposta del Ministro degli affari internazionali e delle cooperazione di utilizzare la sede diplomatica spagnola a Bruxelles per far operare le proprie delegazioni.

Occorre segnalaree una peculiarità relativa alle delegazioni autonomiche a Bruxelles, ovvero che queste non trovano alcuna disciplina né sono menzionate in alcun atto normativo sia europeo che dell’ordinamento spagnolo, salvo le previsioni statutarie delle singole CCAA e una breve menzione presente nell’accordo CARCE del

434 J.M.CASTELLÀ ANDREU,Las Comunidades Autónomas en Bruselas: la dimensión externa de la partecipación autonómica en la Unión europea, in Revista d’Estudis Autònomics i federals, 6,

2006, pp. 37 ss.

435

Istituita e disciplinata con Decreto 631/2007.

436 Decreto 325/2011, de 26 de abril, de reestructuración del Departamento de la Presidencia, cui è seguito il Decreto 118/2013, de 26 de febrero, de reestructuración del Departamento de la

Presidencia.

2004.

Tale caratteristica appare singolare soprattutto in considerazione del fatto che prima gli uffici e poi le delegazioni esistono da più di venticinque anni ed hanno uno sviluppo crescente e svolgono una importante funzione come intermediari e rappresentanti delle comunità autonome a Bruxelles ed il loro ruolo è riconosciuto dai funzionari regionali che si occupano di materie di interesse europeo⁴³⁸.

La mancanza di regolazione si presta a differenti interpretazioni. Può essere vista come una forma di flessibilità nell’operare di cui godono questi uffici, la cui informalità favorisce lo svolgimento di tutte quelle attività paraistituzionali che consentono una rappresentazione in sede europea degli interessi delle regioni probabilmente più efficace di quella che può essere effettuata attraverso i canali istituzionali convenzionali.

Altra interpretazione che può essere fornita riguarda la confusione che questa mancanza di regolazione può generare e la circostanza che formalmente questi uffici non sono tenuti al compimento di nessun atto e di nessuna funzione specifica, con la conseguenza che anche un controllo sul loro operato diviene estremamente complesso⁴³⁹.

Le relazioni tra le differenti delegazioni autonomiche spagnole presenti a Bruxelles sono iniziate verso la fine degli anni 80, in maniera spontanea, per far fronte all’insediamento a Bruxelles e per poter cominciare ad interagire con le altre regioni europee e con le istituzioni comunitarie.

Queste relazioni, pur nate in modo informale, si sono consolidate nel tempo, portando alla crezione il 23 luglio del 2002 del CORE, ovvero della Colaboración

entre las Oficinas Regionales Españolas.

L’obiettivo dichiarato nel documento adottato dalle CCAA era quello di condividere informazioni rilevanti per la partecipazione regionale alla fase ascendente e collaborare affinché l’attività delle comunità in ambito europeo fosse coordinata.

Organo di natura puramente tecnica, che costituisce un esempio unico in ambito europeo, è composto da 13 gruppi di colaborazione che hanno il compito di

438 M.NOUVILAS RODRIGO, Las oficinas regionales espaolas en Bruselas: ¿la clave para una participación efectiva en la UE?, in Revista CIDOB d’afers internacionals, 2012, p. 120.

seguire tutte le attività europee di rilevanza per le Comunità autonome.

Il CORE, in maniera simile alla Conferencia de Gobiernos de las Comunidades

Autónomas, nata nel 2010, dimostra come le Comunità autonome spagnole abbiano

una chiara volontà di partecipazione in ambito europeo e anche una spiccata capacità attuativa di una collaborazione orizzontale tra loro, finalizzata al raggiungimento dello scopo.

Questa unità d’intenti è un segnale incoraggiante soprattutto in considerazione del fatto che saranno, nel tempo, necessarie delle risposte ai nodi problematici relativi alla partecipazione delle autonomie in ambito europeo, anche nel modello spagnolo.

Sia le delegazioni regionali a Bruxelles, sia il CORE costituiscono strumenti attraverso i quali la Generalitat de Cataluña può, anche insieme ad altre comunità autonome, partecipare alla fase ascendente attraverso meccanismi paraistituzionali. L’efficacia di questi ultimi è costituita proprio dalla mancanza di quegli elementi di rigidità dettati dalla necessità di assicurare al Governo centrale il ruolo di giudice ultimo sulla decisione della posizione ‘spagnola’ da rappresentare in sede europea.

Proprio per la flessibilità di queste attività si spiega l’attenzione dedicata dalla Catalogna allo sviluppo di questi canali non istituzionali, attraverso i quali si può cercare di rappresentare e trattare in sede europea in maniera diretta le questioni di interesse della Comunità.

La necessità avvertita dalla Catalogna di cercare canali paraistituzionali per la rappresentazione dei propri interessi in europa, dovrebbe indurre ad una riflessione sul ruolo delle regioni nell’Unione europea.

Al momento, infatti, il processo di regionalizzazione europeo non può certamente dirsi concluso e la subalternità regionale nei confronti degli Stati membri di appartenenza, nella definizione della posizione comune da manifestare in europa, è una condizione che limita fortemente le regioni e la loro possibilità di esercitare in maniera concreta ed efficace la fase ascendente.

Questo fenomeno si avverte maggiormente in quelle regioni che hanno volontà politica, interessi e mezzi per poter esercitare i loro diritti di partecipazione in sede europea.