La partecipazione regionale nel procedimento di adozione delle politiche europee: il meccanismo di early warning e il controllo di sussidiarietà

Come si è cercato brevemente di ricostruire quindi, le regioni, con l’adozione del Trattato di Lisbona, hanno acquisito più penetranti poteri in tema di partecipazione alla fase elaborativa delle politiche europee¹²¹.

Per comprenderne la portata occorre analizzare le nuove funzioni riconosciute al Comitato delle Regioni dal Trattato, e successivamente approfondire sia il meccanismo di “allerta precoce di controllo sulla sussidiarietà” (cosiddetto early

118 Relativamente al ruolo riconosciuto dal Trattato di Lisbona ai Parlamenti nazionali, osserva Y.DEVUYST, The constitutional and Lisbon Treaties, in E. Jones – A. Menon – S. Weatherill(a cura di), The Oxford handbook of the European Union, Oxford, 2012, p.168, che “The Lisbon Treaty also

results in a growing role for the national parliaments will also be directly involved in EU decision making. They each obtain the right to issue a reasoned opinion indicating that a draft legislative proposal fails to comply with the subsidiarity principle”.

119

F.RASPADORI, La partecipazione delle regioni italiane all’Unione europea dopo il Trattato

di Lisbona, cit., pp.119 ss.

120 Idem.

121

Si veda R.BIFULCO, La Costituzione italiana dopo il Trattato di Lisbona, in Rivista italiana

warning system) sia i meccanismi in termini di tutela giurisdizionale, riconosciuti

alle regioni qualora l’Unione europea adotti atti, ritenuti illegittimi.

Il rispetto dei principi di sussidiarietà, proporzionalità e prossimità da parte dell’Unione europea nella sua azione è una garanzia per le regioni di vedere tutelate le loro prerogative.

Ciò è tanto più vero qualora negli ordinamenti interni degli Stati membri, siano riconosciute alle regioni funzioni legislative, il cui esercizio risulti necessario al fine dell’adempimento agli obblighi comunitari.

Un meccanismo di controllo è dunque opportuno e in tale prospettiva il Trattato di Lisbona ha previsto un meccanismo di controllo preventivo rispetto all’adozione dell’atto europeo ed uno successivo a quest’ultimo che si connota come rimedio giurisdizionale.

Relativamente al controllo ex ante sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, il Trattato istituisce l’early warning system o meccanismo di allerta precoce.

Tale strumento ruota intorno al ruolo dei parlamenti nazionali e come vedremo relativamente alle regioni italiane, alle assemblee elettive regionali.

L’articolo 5, par. 3, del TFU stabilisce che siano i Parlamenti nazionali a dover controllare il rispetto del principio di sussidiarietà nell’alveo delle procedure previste dal Trattato.

Tali procedure sono stabilite nel protocollo n. 2 del Trattato, rubricato “Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità”, dove è precisato che l’organo esecutivo europeo, ovvero la Commissione, prima di proporre un atto legislativo, effettua ampie consultazioni. che devono tener conto, se del caso, della dimensione regionale e locale delle azioni previste.

Una sola deroga a tale regime di consultazioni è prevista e riguarda i casi di straordinaria urgenza riguardo alla quale la Commissione è comunque tenuta a motivare.

I progetti di atti legislativi¹²²devono essere trasmessi dalla Commissione contestualmente sia al Parlamento europeo che ai parlamenti nazionali.

122 L’Art. 3 del Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità definisce i progetti di atti legislativi stabilendo che “per «progetto di atto legislativo» si intende la proposta della Commissione, l'iniziativa di un gruppo di Stati membri, l'iniziativa del Parlamento

Ovviamente, nei casi in cui l’iniziativa spetti ad istituzioni differenti dalla Commissione, tale obbligo di informazione incomberà anche su di loro.

Questa attività di comunicazione e informazione tra gli organi dell’Unione e i parlamenti nazionali, finalizzata ad una conoscenza piena degli atti che possa consentire un eventuale sindacato degli stessi in merito alla sussidiarietà e alla proporzionalità, continua anche successivamente alla fase pre-legislativa.

Infatti, non appena adottate le risoluzioni legislative del Parlamento europeo e le posizioni del Consiglio, queste sono da loro trasmesse ai parlamenti nazionali.

Il Trattato all’articolo 5 del Protocollo stabilisce l’obbligo di motivazione di ogni singolo progetto di atto legislativo, relativamente ai principi di sussidiarietà e proporzionalità. Tale motivazione è accompagnata anche da una scheda, contenente gli elementi circostanziati che consentano un una valutazione del rispetto del principio di sussidiariet๲³.

Gli obblighi informativi appena descritti sono prodromici e funzionali al meccanismo di early warning che è descritto al successivo articolo 6 del Protocollo, ove si prevede che, entro un termine di otto settimane dalla trasmissione del progetto di atto legislativo, ciascuno dei parlamenti nazionali o ciascuna camera di uno di questi parlamenti, può inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato, in cui devono essere esposte le ragioni sulla base delle quali si ritiene che vi sia una violazione del principio di sussidiariet๲⁴.

europeo, la richiesta della Corte di giustizia, la raccomandazione della Banca centrale europea e la richiesta della Banca europea per gli investimenti, intese all'adozione di un atto legislativo”.

123 Si riporta integralmente il contenuto dell’articolo 5 del Protocollo “I progetti di atti legislativi sono motivati con riguardo ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Ogni progetto di atto legislativo dovrebbe essere accompagnato da una scheda contenente elementi circostanziati che consentano di valutare il rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Tale scheda dovrebbe fornire elementi che consentano di valutarne l'impatto finanziario e le conseguenze, quando si tratta di una direttiva, sulla regolamentazione che sarà attuata dagli Stati membri, ivi compresa, se del caso, la legislazione regionale. Le ragioni che hanno portato a concludere che un obiettivo dell'Unione può essere conseguito meglio a livello di quest'ultima sono confortate da indicatori qualitativi e, ove possibile, quantitativi. I progetti di atti legislativi tengono conto della necessità che gli oneri, siano essi finanziari o amministrativi, che ricadono sull'Unione, sui governi nazionali, sugli enti regionali o locali, sugli operatori economici e sui cittadini siano il meno gravosi possibile e commisurati all'obiettivo da conseguire”.

124 L.GIANNITI, Il ruolo dei parlamenti nazionali, in F. Bassanini – G. Tiberi (a cura di), Le

nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, Bologna, 2010, p. 176, precisa che “E’ al

di fuori del meccanismo di early warning la valutazione del merito della proposta normativa come anche quella del rispetto del principio di proporzionalità (che pure, come la sussidiarietà, deve essere motivata dalla Commissione europea), che attiene non già alla legittimità dell’intervento dell’Unione rispetto alle competenze nazionali, ma all’intensità dell’intervento stesso, non dovendo, secondo questo principio, l’azione dell’Unione eccedere quel che è necessario”.

Ciascun Parlamento nazionale potrà poi “all’occorrenza” consultare i parlamenti regionali con poteri legislativi¹²⁵.

Relativamente all’interpretazione di tale disposizione, sembra abbastanza chiaro, visto il tenore letterale della disposizione in esame, che il Protocollo abbia inteso lasciare un notevole margine di discrezionalità in merito alla consultazione delle assemblee legislative regionali da parte dei Parlamenti nazionali.

Tuttavia, la norma deve probabilmente essere letta ed interpretata in un contesto leggermente più ampio.

Specificamente si fa riferimento sia ad altre disposizioni del Trattato, sia, per quanto concerne l’Italia, alla disciplina costituzionale dell’ordinamento nazionale con riferimento alla ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni.

Inoltre l’articolo 2 del Protocollo stabilisce, come in precedenza accennato, che le consultazioni della Commissione debbano tener conto “ se del caso” della dimensione regionale e locale delle azioni previste.

Sarebbe irragionevole pensare che con la locuzione “se del caso” il Trattato abbia voluto intendere in capo agli Stati membri e alle Istituzioni dell’Unione una totale discrezionalità circa la necessità di una valutazione delle dimensioni regionali e locali.

Al contrario ci sembra che tale valutazione, per il rispetto stesso del principio di sussidiarietà e di prossimità al cittadino sia necessaria ogniqualvolta una decisione assunta in sede europea possa mostrare i propri precipitati a livello regionale e locale. Sulla base di una impostazione siffatta, sembra ragionevole supporre che la disciplina dettata dall’articolo 6 del Protocollo, che stabilisce che ciascun Parlamento nazionale potrà poi “all’occorrenza” consultare i parlamenti regionali con poteri

125 F.PIZZETTI –G.TIBERI, Le competenze dell’Unione e il principio di sussidiarietà, in F. Bassanini – G. Tiberi (a cura di), Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, Bologna, 2010, pp. 143 ss., osservano che “Con riferimento al ruolo assegnato ai parlamenti nazionali va in oltre richiamata la possibilità ad essi riconosciuta di definire i modi attraverso i quali essi possono coinvolgere nel loro esame anche i parlamenti regionali laddove questi siano dotati di poteri legislativi. Si tratta, infatti, di un modo piuttosto «ingegnoso» per assicurare il coinvolgimento dei legislatori regionali nell’ambito dei paesi in cui essi sono previsti senza peraltro far venire meno il dogma secondo il quale solo agli Stati spetta disciplinare rispetto al loro ordinamento costituzionale interno. Tuttavia non si può tacere il fatto che resta comunque il limitato riconoscimento dei parlamenti regionali con poteri legislativi resta insoddisfacente proprio perché il loro ruolo è sostanzialmente rimesso alle decisioni dei parlamenti nazionali, con conseguenti non irrilevanti problemi per gli ordinamenti costituzionali interni dei singoli Stati”.

legislativi, non derivi dalla volontà di attribuire ai Parlamenti nazionali una discrezionalità nella consultazione dei livelli regionali, bensì si riferisca ad una mera valutazione della titolarità della potestà legislativa nella materia trattata alla luce dell’ordinamento interno¹²⁶.

Infatti, qualora la materia oggetto della proposta europea sia di competenza della assemblee legislative regionali sembra che si possa configurare in capo al Parlamento nazionale un vero e proprio obbligo di consultazione delle stesse in merito al controllo di sussidiarietà.

Tuttavia questa è solo una interpretazione, sviluppata sulla base di un ragionamento che tiene conto del sistema complessivo del rapporto tra europa e autonomie come delineato dal Trattato di Lisbona, non essendo stato positivizzato dalla legislazione statale in materia l’obbligo di consultazione dei parlamenti regionali.

La disciplina statale del procedimento previsto dal Protocollo n.2 del Trattato è contenuta nella legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante “Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea”¹²⁷.

L’articolo 25 di tale legge stabilisce infatti che le assemblee e i consigli regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano, relativamente alla verifica del principio di sussidiarietà, possono, e non devono, far pervenire alle Camere le loro osservazioni in tempo utile per l'esame parlamentare, dandone contestuale comunicazione alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome.

Il procedimento di verifica del principio di sussidiarietà da parte del Parlamento è disciplinato dall’articolo 8 della legge, ove è previsto che ciascuna

126 Si veda C.FASONE, Le assemblee legislative regionali e i processi decisionali comunitari:

un’analisi di diritto comparato, in Le Istituzioni del Federalismo, 2009, pp. 409 ss.

127 Precedentemente all’adozione di tale legge, si era espresso a favore di una puntuale disciplina in materia G. RIVOSECCHI, Le assemblee legislative regionali nel processo decisionale

europeo: una questione aperta, in Le Istituzioni del Federalismo, 2009, p. 395, sostenendo che “Gli

Stati membri dovrebbero dotarsi di un’apposita disciplina finalizzata ad assicurare il raccordo tra parlamenti nazionali e assemblee regionali. Lasciare infatti questo tema a non meglio definite prassi di coordinamento tra assemblee rischia di pregiudicare gli strumenti della cooperazione interparlamentare, depotenziando il contributo delle assemblee regionali e favorendo un’interpretazione in termini meramente facoltizzanti del coinvolgimento dei parlamenti regionali previsto dall’art. 6 del citato Protocollo sulla sussidiarietà allegato al Trattato di Lisbona”.

Camera possa esprimere, secondo le modalità previste nel rispettivo regolamento, un parere motivato sulla conformità al principio di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell'Unione europea ovvero delle proposte di atti basate sull'articolo 352 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, ai sensi del Protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato sull'Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Il terzo comma di tale articolo prevede, inoltre, la possibilità per ciascuna Camera, sulla base dei propri regolamenti interni, di consultare i consigli e le assemblee delle regioni e delle province autonome, in conformità all'articolo 6, primo paragrafo, del Protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato sull'Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.