Il nuovo Statuto della Catalogna: i rapporti con l’Unione europea

Con l’approvazione del nuovo Statuto d’autonomia nel 2006³⁶⁵, la Catalogna ha disciplinato anche le attività di partecipazione all’Unione europea e di proiezione internazionale che, fino ad allora, con la vigenza del precedente Statuto del 1979³⁶⁶ che nulla prevedeva a riguardo, erano state portate avanti in via di prassi³⁶⁷.

Lo Statuto è servito quindi a positivizzare, dopo il consolidamento della giurisprudenza costituzionale, tutte quelle attività che erano state sviluppate negli anni e che quindi si erano affermate come pratiche per la proiezione internazionale ed europea per la promozione e la difesa degli interessi economici, sociali, culturali e politici della Catalogna³⁶⁸.

Secondo parte della dottrina le previsioni statutarie concernenti la partecipazione della Catalogna, e più in generale di tutte le Comunità Autonome che hanno disciplinato statutariamente la materia, porta e ritenere che non si tratti solamente di una positivizzazione dell’esistente bensì della predisposizione di

365 Statuto approvato con la Ley orgánica 6/2006, del 19 luglio, di riforma del “Estatuto de

Autonomía de Cataluña”, BOE n. 172, 20 luglio 2006, p. 27269.

366 Statuto approvato con la Ley orgánica 4/1979, del 18 dicembre.

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P.PÉREZ TREMPS -M. Á.CABELLOS ESPIÉRREZ -E.ROIG MOLÉS, La partecipación europea y la acción exterior, cit., p. 31, sottolineano che “Durante los últimos años se ha asistido a un gran incremento de las actuaciones externas y comunitarias de los entes territoriales”.

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X.PONS RAFOLS –M.CAMPINS ERITJA –J.M.CASTELLÀ ANDREU –E.MARTÍN NÚÑEZ, La

strumenti legislativi (rectius: statutari) che potrebbero permettere uno sviluppo in futuro della partecipazione delle Comunità alle decisioni dell’Unione europea³⁶⁹.

La funzione dello Statuto autonomico, nel quadro della disciplina costituzionale spagnola è possibile inquadrarla principalmente entro due differenti profili.

Un primo riguarda la previsione di norme che debbano disciplinare in concreto l’organizzazione del potere territoriale che è previsto, nelle sue linee generali, in Costituzione.

Il secondo concerne invece la formalizzazione del patto politico tra l’autonomia territoriale e lo Stato centrale. Tale patto fa si che la prima veda formalizzata la propria autonomia e quindi il riconoscimento del presupposto necessario al proprio sviluppo, mentre lo Stato ottiene che la Comunità autonoma sia inserita all’interno del disegno costituzionale e che quindi sia inquadrata, anche normativamente, all’interno dello stesso³⁷⁰.

Lo Statuto autonomico si rivela quindi uno strumento di significativa importanza per le CCAA, di vedere riconosciute le proprie prerogative in ambito europeo, senza l’esercizio delle quali, come detto, si verificherebbe una compromissione rilevante della loro autonomia.

La conferma di ciò si ha considerando che nello Statuto della Catalogna del 2006, già nel preambolo è inserita una disposizione che richiama la partecipazione della Catalogna, attraverso lo Stato, alla costruzione del progetto politico dell'Unione Europea, i cui valori ed obiettivi condivide.

Il richiamo all’Unione nel preambolo sembra voler indicare una volontà di positivizzare una partecipazione che, al contrario non trova alcun riconoscimento nella Costituzione³⁷¹.

Come accennato, le relazioni internazionali e la partecipazione all’Unione europea, costituiscono due materie che non sono del tutto assimilabili e proprio per

369 M.PALOMARES AMAT, Las relaciones entre la Generalitat de Cataluña y la UE en el

Estatuto de autonomia de Catalunya del 2006, in Revista Electrónica de estudios internacionales, 13,

2007, p. 1.

370

J. M. CASTELLÀ ANDREU, La función constitucionale del Estatuto de Autonomia de

Cataluña, Barcelona, 2004, p. 220.

371 Critico rispetto alla decisione di non menzionare la dimensione europea in CostituzioneA. MANGAS MARTÍN,Cuestiones de derecho internacional público en la Constitución española de 1978,

tale motivo, sancito dal Tribunal Constitucional nella sua giurisprudenza, all’interno del Titolo V dello Statuto che disciplina “las relaciones institucionales de la

Generalitat” , il capitolo 2 è dedicato ai rapporti con l’Unione europea, mentre i

rapporti internazionali della Generalitat sono previsti all’interno del capitolo 3. Questa collocazione sistematica è una ulteriore riprova quindi, che le due materie presentano profili differenti e che quindi devono essere disciplinate in maniera differente dalle CCAA.

La partecipazione alla elaborazione del diritto europeo e alla sua conseguente applicazione, è il principio generale dei rapporti tra la Catalogna e l’Unione europea, cui si ispira lo Statuto, specificamente all’articolo 184³⁷².

Le disposizioni successive, che saranno analizzate in seguito, sono strumentali al conseguimento di tale principio e quindi dedicate ai meccanismi idonei a rendere effettiva tale partecipazione³⁷³.

Ad ogni modo il Tribunal Constitucional ha sancito la conformità a Costituzione della parte dello Statuto che disciplina i rapporti con l’Unione europea, rilevando il sicuro interesse in tale materia da parte della Comunità autonoma per la salvaguardia delle proprie attribuzioni interne³⁷⁴.

Ha inoltre confermato la legittimità delle previsioni statutarie che ne richiedono il coinvolgimento ai fini della formazione delle posizioni che lo Stato sosterrà nelle sedi decisionali europee, tutte le volte in cui si assumano decisioni interferenti con l’ambito competenziale della Generalitat³⁷⁵.

Inoltre occorre segnalare che alcune previsioni statutarie necessitano di modifiche della legislazione statale ed europea per poter divenire realmente applicabili³⁷⁶. Tuttavia bisogna sempre tenere presente che le disposizioni statutarie costituiscono un vero e proprio vincolo giuridico nei confronti dei pubblici poteri, i

372 M.PALOMARES AMAT, Las relaciones entre la Generalitat de Cataluña, cit., p. 4.

373 Idem.

374 Sul punto vedi L.ANDRETTO, La Sentenza del Tribunale Costituzionale spagnolo sullo

Statuto di autonomia della Catalogna, in Rivista A.I.C., 2010.

375 Sentenza n. 31 del 28 giugno 2010 il Tribunal, f.j. 120.

376 Si veda a titolo esemplificativo la previsione dell’articolo 191 dello Statuto delle Cataloña, rubricato “azioni presso la Corte di giustizia”, ove è previsto, al primo comma, che “La Generalitat ha accesso alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea secondo quanto stabilito dalla normativa europea”. La disciplina di tale articolo è al momento inapplicabile in quanto, come noto, non è riconosciuta dai Trattati europei la possibilità di accesso diretto alla Corte di giustizia da parte delle regioni.

quali nella propria azione sono tenuti al rispetto delle norme puntuali e dei principi in esso contenuti³⁷⁷.

Di certo, come è stato già sottolineato, la partecipazione effettiva alla fase ascendente dipende sempre dalla effettiva volontà degli attori istituzionali chiamati in causa ad espletarla concretamente.

In tale forte caratterizzazione politica si differenzia dalla fase discendente di recepimento del diritto derivato europeo, dove, al contrario, si sono venuti a creare meccanismi quasi automatici di recepimento sia a livello statale che regionale in quasi tutti gli Stati membri.

L’effettivo esercizio da parte della Comunità Autonoma di relazioni europee, come per tutti i fenomeni strettamente dipendenti da un attività di governo, è quindi caratterizzato da una scelta di carattere politico.

Questa caratteristica, che costituisce al medesimo tempo sia la potenzialità che l’elemento di maggiore criticità della fase ascendente, è comune sia alle CCAA

spagnole che alle regioni italiane.

E’ possibile, tuttavia, rintracciare un filo conduttore nei differenti governi della

Generalitat de la Cataluña, i quali, in maniera più o meno incisiva, più o meno

ambiziosa e più o meno efficace, hanno rivelato sempre una tendenza ad esercitare in maniera concreta i diritti di partecipazione all’attività legislativa dell’Unione europea³⁷⁸.

In questo è possibile notare una maggiore propensione della Catalogna, rispetto all’Emilia Romagna, ovvero nella creazione di una azione esterna della Comunità più incisiva e più concreta, seppur con alcuni profili problematici che la caratterizzano.

L’azione di partecipazione della Catalogna alla fase ascendente si esplica in maniera simile a quanto accade in Italia, ovvero esiste una fase ascendente “interna”, incentrata su meccanismi di cooperazione finalizzati alla creazione di momenti concertativi tra comunità autonome e Stato centrale, il cui fine è quello dell’adozione di una posizione comune da manifestare in sede europea.

Al contempo le comunità possono esercitare una fase ascendente “esterna”, in

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C.VIVER PI-SUNYER, Les competències de la Generalitat a l’Estatut de 2006: objectius,

tècniques emprades, criteris d’interpretació i comparació, amb els altres Estatuts reformats, in La distribució de competències en el nou Estatut, Barcelona, 2007, pp. 44 ss.

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X.PONS RAFOLS –M.CAMPINS ERITJA –J.M.CASTELLÀ ANDREU –E.MARTÍN NÚÑEZ, La

cui le comunità autonome partecipano direttamente in sede di Comitato delle Regioni, Consiglio e suoi gruppi di lavoro e dei Comitati della Commissione.

Ad ogni modo, l’attività di partecipazione sia esterna che interna della Catalogna è caratterizzata da un ruolo preponderante del Governo autonomico.

E’ infatti il Governo che svolge quasi tutte le attività sia istituzionali che paraistituzionali tese alla rappresentazione delle istanze della Catalogna in ambito europeo.

Il Parlamento autonomico è richiamato nello Statuto unicamente in materia di controllo di sussidiarietà e di early warning system, meccanismi questi già descritti in precedenza dal punto di vista europeo.

Proprio per la marginalità del ruolo dell’assemblea regionale, la presente indagine è dunque rivolta l’analisi dell’attività della Generalitat de Cataluña in materia di partecipazione alla fase di elaborazione degli atti normativi europei.

5.4. La fase ascendente interna: la partecipazione della Comunità