La sede regionale a Bruxelles e i meccanismi paraistituzionali di partecipazione

L’articolo 58 della legge 52/1996, successivamente modificato dall’articolo 13, comma 11, della legge 128/1998, come già accennato in precedenza, ha previsto la possibilità in capo alle regioni di intrattenere rapporti diretti con le istituzioni comunitarie, attraverso la costituzione di uffici regionali a Bruxelles³¹⁸.

Attraverso l’apertura di tali sedi le regioni possono svolgere attività istituzionali di raccordo e coordinamento con le istituzioni comunitarie, in maniera simile alla Rappresentanza italiana³¹⁹, ma svolgono anche attività paraistituzionali che consentono loro di rappresentare gli interessi regionali direttamente in sede europea, al di fuori dei canali disciplinati specificamente dalle leggi statali e regionali e dai Trattati³²⁰.

Le attività che le regioni possono svolgere attraverso questi uffici, rappresentano un significativo potenziale nello sviluppo degli strumenti di partecipazione alla elaborazione degli atti normativi europei, presentando tuttavia alcuni elementi problematici.

La principale funzione degli uffici regionali europei riguarda lo sviluppo dei canali di informazione tra Unione europea e organi regionali, ma è l’utilizzazione di

318 Per una ricostruzione dello sviluppo degli uffici regionali in sede europea si veda L. BADIELLO, Ruolo e funzionamento degli Uffici regionali europei a Bruxelles, in Le Istituzioni del

Federalismo, 2000, n. 1; per una analisi comparata si veda T.GROPPI, Unione europea e Regioni: una

prospettiva comparata, in G. Carpani – T. Groppi – M. Olivetti – A. Siniscalchi (a cura di), Le Regioni italiane nei processi normativi comunitari dopo la legge n.11/2005, cit., p. 194.

319 La rappresentanza permanente dello Stato italiano ha la funzione di mettere tra loro in connessione le istituzioni europee e quelle nazionali, svolgendo tutte le azioni necessarie per la azione italiana a Bruxelles.

Obiettivo della Rappresentanza Permanente è la promozione e la tutela delle posizioni italiane nell’ambito dell’Unione Europea.

La Rappresentanza è composta da personale del Ministero degli Affari Esteri, in prevalenza da funzionari di ruolo della carriera diplomatica, e da “esperti” provenienti da altre Amministrazioni. A capo della struttura vi è il Rappresentante Permanente al quale si affianca un Rappresentante Permanente Aggiunto, che svolge funzioni vicarie del Rappresentante Permanente.

320

S.BARONCELLI, La partecipazione dell’Italia alla governance dell’Unione europea, cit., p. 242.; A.ANZON, Le Regioni e l’Unione europea: l’esperienza italiana, cit., p. 153 ss.

queste informazioni che può essere differente.

Nel caso di regioni forti, saranno le stesse ad utilizzare tali informazioni e i canali di comunicazione diretta con le istituzioni comunitarie per esercitare forme di rappresentazione delle istanze regionali, in grado di indirizzare l’elaborazione degli atti normativi europei di competenza regionale³²¹. Le regioni più deboli, invece non sono in grado di esercitare tali funzioni e le informazioni saranno utilizzate da soggetti privati o comunque non legati a processi decisionali di natura politica e istituzionale, come imprenditori, Università e associazioni, che cercano un raccordo con le istituzioni europee per poter favorire l’adozione di singoli progetti³²².

In tal modo si rischia di creare un sistema a due velocità, in cui, visto che ci si muove in una zona grigia dove la legge nulla dice a riguardo, si corre il rischio di vedere rappresentati interessi di soggetti che non rientrano nel circuito democratico-rappresentativo.

Il vantaggio di poter svolgere attività di fase ascendente diretta e senza una predeterminazione legislativa, che probabilmente rappresenta, seppur nella sua necessità, un elemento di ‘rigidità’ del sistema, permette alle regioni di non dover rivestire quel ruolo di subalternità rispetto al Governo centrale, come di fatto accade all’interno della Conferenza Stato-Regioni e del CIAE³²³. In tali consessi infatti la necessità di una univocità della ‘posizione italiana’ da manifestare in sede europea relativamente alle osservazioni da presentare rispetto agli atti normativi europei di interesse regionale, offre necessariamente al Governo un ruolo di supremazia rispetto alle regioni. In altri termini, in caso di divergenze rispetto alla posizione da adottare, sarà il Governo a determinare la posizione italiana³²⁴. Ciò rappresenta una necessità visto che è lo Stato l’unico responsabile nei confronti dell’Unione e dunque è del pari necessario che a tale responsabilità corrisponda un potere decisorio di ultima istanza

321 L.DOMENICHELLI, Le regioni nel dibattito sull’avvenire dell’Unione: dalla dichiarazione di

Nizza alla Convenzione europea, cit., pp. 282 ss.

322 Idem.

323P. L. PETRILLO, Unione europea, Governo nazionale e Regioni nella c.d. «fase ascendente»

tra azioni di filtro e tentativi di coordinamento, cit., p. 28, osserva che si verifica il tentativo “spesso

riuscito” si saltare il filtro nazionale, con effetti positivi nel breve periodo per la singola amministrazione regionale, ma “certamente negativi per l’intero sistema paese nel medio e lungo periodo”.

324 G. ROSSI, Stato, Regioni e Unione Europea, cit., p. 917, osserva che insieme al riconoscimento dell’autonomia regionale, intesa come differenziazione di realtà che presentano caratteristiche diverse, “va assegnato allo Stato un ruolo che gli consenta di fare valere il «Sistema Italia» in sede europea”.

in sede nazionale, ma al contempo porta ad una limitazione all’esercizio delle competenze regionali riconosciute sul piano interno dalla Costituzione.

L’aspetto problematico è costituito al contempo dal rischio che le regioni perseguano obiettivi che siano in contrasto con le determinazioni dello Stato.

Ad oggi i Trattati europei prevedono sedi decisionali europee che sono caratterizzate dalla presenza unicamente degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie³²⁵.

Un elemento di rottura di tale equilibrio, che può essere rappresentato dalle attività degli uffici regionali a Bruxelles rappresenta un pericolo, ma al tempo stesso può anche essere considerato come un segnale di una necessaria rivalutazione del ruolo regionale all’interno dei Trattati³²⁶.

La rappresentanza degli interessi in sede europea ha da sempre costituito uno degli obiettivi da raggiungere da parte delle regioni e proprio tale attività che possiamo definire paraistituzionale o di soft dealings è divenuto uno dei compiti principali svolti dagli uffici regionali a Bruxelles³²⁷.

Lo sviluppo della fase ascendente in tale declinazione, può rappresentare, a Trattati invariati, la sola via per le regioni di cercare di orientare le scelte, le strategie e le priorità della Commissione europea³²⁸.

La Regione Emilia-Romagna ha istituito la propria sede regionale a Bruxelles nel 1994 con lo scopo di rappresentare e promuovere l’Emilia-Romagna a livello

325 F.MUCCI, «Potere estero», diritto internazionale e riforma del titolo V della Costituzione, in A. D’Atena – P. Grossi (a cura di), Diritto, diritti e autonomie, Milano, 2003, p. 63, osserva che in definitiva la partecipazione delle Regioni alla fase ascendente segue schemi “che non riconoscono loro un ruolo di diretto ed autonomo interlocutore degli organi internazionali”; F.MUSIO, Comunità

europea, Stato e regione, cit., p. 167, sostiene che sul versante comunitario, “l’intendere la politica

comunitaria come luogo di confronto di entità di tipo statuale ha confinato le entità sub-statuali ad un ruolo di comprimarietà senza accesso alle sedi decisionali”.

326 A.D’ATENA, Il doppio intreccio federale: le Regioni nell’Unione europea, cit., pp. 1414 ss., sostiene che una Europa delle sole Regioni non “possa essere seriamente presa in considerazione. A questa ipotesi si frappongono tre ostacoli. “Il primo ostacolo è rappresentato dal perdurante rilievo della sovranità degli Stati membri” che restano dunque “signori dei Trattati”; il secondo è costituito dal fatto che “con riferimento alla stragrande maggioranza degli Stati membri, il mantenimento del livello statale è garanzia della conservazione dell’identità culturale delle rispettive popolazioni”; il terzo e ultimo ostacolo è rappresentato dal fatto che l’istituzionalizzazione dei livelli regionali di governo non è comune a tutti gli Stati membri, benché sia più estesa rispetto al momento costitutivo delle Comunità europee.

327 C.DE FIORES, “Remettre les Régions a leur place”. Dall’Europa delle Regioni alle Regioni

senza Europa?, cit. p. 82.

328

Si veda in tal senso S.BOLGHERINI, Come le Regioni diventano europee, Bologna, 2006, p. 151.

europeo. L’ufficio infatti rappresenta un ponte di collegamento tra l’amministrazione regionale e le istituzioni europee.

L’ufficio regionale a Bruxelles fa parte della Direzione Generale “Programmazione territoriale e negoziata, intese. Relazioni europee e internazionali” ed è alle dipendenze della Vicepresidenza della Giunta regionale, le sue attività però sono coordinate con quelle di altri tre uffici di altre tre regioni europee che sono la francese Aquitania e la tedesca Assia e la polacca Wielkopolska.

La dipendenza organica dalla Giunta regionale, porta a comprendere che molte di queste attività paraistituzionali vengono svolte su impulso e sotto la direzione dell’esecutivo regionale.

L’ufficio, nell’esercizio delle proprie funzioni, si avvale della attività di supporto di Ervet - Emilia-Romagna valorizzazione economica del territorio, una società in house della regione³²⁹.

Tra le varie attività svolte, la Regione attraverso l’ufficio europeo di Bruxelles svolge una funzione di rappresentanza politico-istituzionale degli interessi regionali presso le istituzioni europee. Attraverso tale attività di difesa e rappresentazione diretta in ambito europeo degli interesse regionali, l’ufficio concorre allo sviluppo delle strategie regionali in ambito di elaborazione degli atti normativi europei.

Un secondo tipo di attività che viene svolta riguarda il profilo delle informazioni.

L'attività informativa, la cui importanza in relazione all’esercizio dei poteri di partecipazione in fase ascendente è di significativa rilevanza, è finalizzata alla ricerca ed elaborazione d'informazioni presso i rappresentanti comunitari competenti per

329 La disciplina di Ervet è prevista dalla legge regionale 31 marzo 2003, n. 5. Nello Statuto della società è previsto come oggetto sociale all’articolo 5, relativamente alle attività da svolgere in ambito europeo, che “La società, di cui la Regione Emilia-Romagna è azionista di maggioranza, rivolge il suo impegno, nel quadro delle scelte di programmazione e pianificazione regionali, di cooperazione tra Regione, Province e Comuni dell’ Emilia-Romagna, di valorizzazione della concertazione con le forze economiche e sociali, alla realizzazione di azioni coordinate per promuovere lo sviluppo sostenibile e la qualificazione ambientale del territorio regionale, in particolare nei seguenti ambiti di iniziative: a) attuazione dei programmi di sviluppo territoriale derivanti da iniziative regionali, nazionali o dell’Unione Europea; prestazione di assistenza tecnica e servizi all’amministrazione regionale e agli enti locali in tali ambiti; promozione e coordinamento di agenzie e iniziative per lo sviluppo territoriale degli enti locali; b) gestione di azioni della Regione presso le sedi comunitarie o organismi nazionali o internazionali, ovvero di azioni di cooperazione con altre Regioni europee o italiane; a quest’ ultimo fine la società può svolgere funzioni amministrative ad essa demandate dalle norme vigenti, anche sulla base di accordi o intese con altre Regioni”.

area tematica. 


Strumentale rispetto alla attività informativa e a quella di rappresentanza c’è una attività di relazione con interlocutori comunitari, istituzioni italiane e le altre regioni europee presenti a Bruxelles. 
T ale attività risulta facilitata dalla presenza fisica dell’ufficio a Bruxelles e che difficilmente può trovare una disciplina e una positivizzazione in atti legislativi regionali e statali per la sua stessa natura, consente l’individuazione e lo scambio di esperienze e di best practices in relazione alle varie materie europee di interesse regionale³³⁰.

Si rivela pertanto importante sia per l’esercizio della fase ascendente regionale

de iure condito, sia per la possibilità di studio ed analisi di altre realtà regionali che

possano consentire un ruolo di impulso per l’Emilia-Romagna nella proposta di strumenti innovativi e migliorativi dei meccanismi di partecipazione alla fase ascendente già previsti.

Anche il Consiglio regionale ha la possibilità di sviluppare una rete di relazioni europee, sia direttamente con le istituzioni comunitarie sia con altre regioni europee, finalizzata all’esercizio di forme di pressione sulle istituzioni comunitarie che non siano inquadrabili nella disciplina prevista a livello statale e comunitario³³¹, attraverso la partecipazione a reti europee come la Conferenza delle Assemblee legislative regionali (CARLE)³³².

Tali forme associative tra regioni si sono andate affermando come soggetti portatori di interessi regionali, anche se al di fuori della istituzionalizzazione europea, per riuscire a svolgere attività di rappresentazione degli interessi regionali

330 L. VIOLINI, Recenti sviluppi del regionalismo italiano: Le riforme costituzionali e il

processo di integrazione europea, cit., pp. 954 ss., sottolinea l’esistenza di un “sottobosco di

informazioni e di passaggio di documenti che ormai caratterizza la vita dell’Europa in tutti i suoi livelli di governo” e che “essere informati e poter adeguatamente raccogliere le sollecitazioni che dall’Europa arrivano a noi è sicuramente un elemento importante da valorizzare e coltivare”.

331 M. MAZZOLENI, Le Regioni nel decision making europeo secondo il progetto della

Convenzione: continuità o cambiamento?, cit., p. 151, osserva che le regioni “in quanto enti di

governo territoriali sono portatrici di interessi collettivi ed istituzionali. Pertanto, a differenza dei gruppi di pressione privati e degli interessi di categoria, esse non tendono ad intervenire puntualmente con attività di lobbying in momenti specifici del processo decisionale europeo.

332

La Conferenza delle Assemblee legislative (CALRE), nasce nel 1997 con la Dichiarazione di Oviedo (Spagna) e riunisce, su base volontaria, i presidenti delle Assemblee con potestà legislativa delle regioni dell'Unione Europea. In tutto, la CALRE raggruppa 74 presidenti di regioni provenienti da otto Stati europei (Italia, Germania, Austria, Finlandia, Regno Unito, Portogallo, Spagna e Belgio) e per l'Italia, sono coinvolte tutte le regioni e le provincie autonome.

in sede europea che è stata definita “sindacalismo regionale”³³³.

Gli esecutivi regionali e le assemblee parlamentari regionali hanno sentito l'esigenza di costituire degli organismi informali che riuniscono i rappresentanti provenienti dagli organi regionali dei diversi Stati Membri.

L'appartenenza all'Unione europea genera l’esigenza di preservare le competenze e l'autonomia legislativa ed esecutiva regionale dal prorompente impatto della regolazione comunitaria. Questo porta a cercare soluzioni pratiche alle lacune lasciate dal sistema comunitario in cui le regioni si inseriscono e tendono a voler creare il proprio spazio³³⁴.

333 M. PLUTINO, La partecipazione delle Regioni alla formazione della decisione politica

comunitaria, in L. Chieffi (a cura di), Regioni e dinamiche di integrazione europea, Torino, 2003, p.

63.

334G.BERTEZZOLO, La scomposizione degli enti regionali e la tutela dell'interesse pubblico in