Il controllo di sussidiarietà dell’Assemblea legislativa dell’Emilia- dell’Emilia-Romagna

Nel quadro normativo europeo modificato dal Trattato di Lisbona, le assemblee legislative si sono viste riconoscere un ruolo³¹⁰ nel processo di partecipazione alla fase ascendente del diritto europeo attraverso la previsione del meccanismo di allerta precoce di controllo sulla sussidiarietà.

L’early warning system è un meccanismo di tutela che è impostato primariamente su un obbligo di motivazione della Commissione europea, o di qualunque altro organo comunitario eserciti la funzione di iniziativa legislativa, ai parlamenti nazionali i quali sono tenuti alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà da parte delle istituzioni europee negli atti normativi adottati. Questi, infatti devono essere trasmessi, prima della loro adozione, sia al Parlamento europeo che, contestualmente, ai parlamenti nazionali.

Tale meccanismo di informazione è stato previsto per consentire un sindacato degli atti normativi europeo relativamente al rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Il Trattato all’articolo 5 del Protocollo ha previsto in questo senso un obbligo di motivazione di ogni schema di atto legislativo europeo, che deve essere trasmesso ai parlamenti nazionali insieme ad una scheda esplicativa contenente elementi circostanziati che rendano possibile una valutazione del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Entro un termine di otto settimane dalla trasmissione del progetto di atto legislativo, ciascuno dei parlamenti nazionali può inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato in cui devono essere indicate le eventuali violazioni di tali principi con le relative motivazioni.³¹¹.

Ciascun Parlamento nazionale potrà procedere alla consultazione delle assemblee legislative regionali, qualora l’atto normativo europeo sindacato ricada in

dell’Assemblea consentendo ai Consiglieri ed alle Commissioni di praticare fino in fondo la funzione di rappresentanza”.

310 Si veda R.BIFULCO, La Costituzione italiana dopo il Trattato di Lisbona, cit., pp. 1 ss.

311

L.GIANNITI, Il ruolo dei parlamenti nazionali, in F. Bassanini – G. Tiberi (a cura di), Le

materie di competenze regionale.

La legge 234/2012 ha disciplinato all’articolo 25 l’esercizio del meccanismo di allerta precoce da parte delle assemblee regionali prevedendo che queste, tempestivamente informate, ³¹² possano far pervenire al Parlamento le loro osservazioni in tempo utile per l'esame parlamentare dandone contestuale comunicazione alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome.

E’ stato quindi riconosciuto agli enti substatali dotati di potestà legislativa la possibilità di difendere le proprie competenze previste dall’ordinamento interno attraverso tale meccanismo che consente la garanzia del rispetto dei principi di sussidiarietà, proporzionalità e prossimità da parte dell’Unione europea nella sua azione.

In tale contesto normativo statale ed europeo, la Regione Emilia-Romagna ha disciplinato l’esercizio del controllo di sussidiarietà a livello regionale all’articolo 6 della legge n. 16/2008.

Per esigenza di completezza occorre segnalare che già con l’articolo 38 del Regolamento consiliare del 2007, antecedente al Trattato di Lisbona, il Consiglio regionale aveva previsto un controllo degli atti europei sui principi di sussidiarietà e proporzionalità³¹³.

Ovviamente suddetto controllo spetta all’Assemblea legislativa regionale che, nelle materie di competenza regionale, ne approva gli esiti con una risoluzione che comunica alla Giunta, la quale procede alle proprie valutazione raccordandosi con il

312 L’articolo 24, comma 1 della legge 234 prevede che “I progetti e gli atti di cui all'articolo 6, comma 1, sono trasmessi dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro per gli affari europei, contestualmente alla loro ricezione, alla Conferenza delle regioni e delle province autonome e alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome, ai fini dell'inoltro alle giunte e ai consigli regionali e delle province autonome”.

313 Si riporta di seguito il comma 4 dell’articolo 38 del Regolamento interno dell’Assemblea legislativa dell’Emilia-Romagna :“La commissione competente in materia di rapporti con l'Unione europea esamina i progetti e gli atti comunitari trasmessi all'Assemblea dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome. La Giunta può richiedere alle Commissioni il parere sugli stessi atti, trasmessi dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni. I singoli progetti e atti comunitari sono assegnati in sede consultiva alle commissioni competenti per materia che esprimono il loro parere. La commissione competente in materia di rapporti con l'Unione europea, tenuto conto del parere delle altre Commissioni, esprime le osservazioni approvando apposita risoluzione nei tempi previsti dalla legge o fornisce il parere richiesto. Con risoluzione, la commissione competente in materia di rapporti con l'Unione europea, tenuto conto del parere delle Commissioni competenti per materia, si esprime sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità e su ogni altro aspetto di interesse per l'Assemblea legislativa, anche nell'ambito delle iniziative di cooperazione interistituzionale e interparlamentare”.

Consiglio.

Anche in tale ipotesi risulta evidente l’applicazione del disegno di cooperazione tra Giunta e Consiglio regionale che, in materia di rapporti con l’Unione europea, è stato uno dei cardini su cui è stato delineato l’intero sistema di partecipazione europea della Regione.

Vi è un ulteriore profilo relativo al controllo di sussidiarietà di cui tenere conto, ovvero quello riguardante l’eventuale tutela ex post, esercitabile dalla Regione in caso di adozione di un atto normativo europeo ritenuto illegittimo per violazione del principio di sussidiarietà³¹⁴.

Come già accennato in precedenza, le regioni pur non avendo lo status di ricorrenti privilegiati dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, si sono viste riconoscere sul fronte interno, dal secondo comma dell’articolo 5 della Legge La Loggia, una forma, seppur indiretta, di tutela giurisdizionale dinanzi alla Corte di Giustizia.

E’ previsto, infatti, che il Governo possa proporre ricorso dinanzi alla Corte di Giustizia per atti normativi europei illegittimi anche su richiesta di una delle regioni o delle provincie autonome, ma che tale possibilità diventi un vero e proprio obbligo qualora in sede di Conferenza Stato-Regioni tale ricorso sia richiesto a maggioranza assoluta.

La legge regionale di procedura dell’Emilia-Romagna si inserisce nel solco dela disciplina tracciata dal legislatore statale.

All’ultimo comma dell’articolo 7³¹⁵ è stabilito che per quanto concerne il rispetto del principio di sussidiarietà in sede giurisdizionale, le funzioni assegnate all’Assemblea dall’articolo 11, che disciplina l’impugnazione regionale di atti

314

C.DE FIORES, “Remettre les Régions a leur place”. Dall’Europa delle Regioni alle Regioni

senza Europa?, cit., p. 70, si domanda “è praticabile un controllo giurisdizionale ex post sul principio

di sussidiarietà vista l’elevata politicità delle istanze ad esso sottese?”.

315 Si riporta integralmente l’articolo 7 della l.r. 16/2008 Art.7, rubricato “sussidiarietà”: “1. Il controllo del rispetto del principio di sussidiarietà nelle proposte e atti comunitari che abbiano ad oggetto materie di competenza regionale è esercitato dall'Assemblea legislativa anche nei contesti di cooperazione interistituzionale, in ambito nazionale e in ambito europeo, di cui fa parte. Gli esiti del controllo di sussidiarietà, approvati con risoluzione, sono comunicati alla Giunta anche ai fini della posizione regionale da assumersi nelle sedi individuate dalle leggi di procedura.

2. La Giunta procede alle valutazioni relative al controllo della sussidiarietà di propria competenza raccordandosi con l'Assemblea legislativa.

3. Per quanto riguarda il controllo del principio di sussidiarietà in sede giurisdizionale, le funzioni assegnate all'Assemblea legislativa dall'articolo 11 sono svolte in corrispondenza al proprio ruolo in fase ascendente”.

normativi comunitari, sono svolte in corrispondenza al proprio ruolo previsto in fase ascendente.

Per l’impugnazione degli atti normativi europei è previsto che la Giunta, nelle materie di competenza regionale, possa richiedere al Governo l’impugnazione di un atto normativo europeo ritenuto illegittimo, dandone preventiva informazione all’Assemblea legislativa, la quale ha un potere di indirizzo nei confronti dell’azione dell’esecutivo regionale. Tale potere può anche riguardare la richiesta regionale di impugnazione da effettuare in sede di Conferenza Stato-Regioni, così come previsto dalla legge La Loggia.

Il secondo comma specifica che con apposito atto di indirizzo l’Assemblea legislativa dell’Emilia-Romagna possa invitare la Giunta a richiedere al Governo l’impugnazione di un atto ritenuto illegittimo, qualora in fase ascendente abbia espresso in relazione allo stesso un giudizio sulla sussidiarietà.

Il meccanismo di tutela giurisdizionale della Regione presenta il pregio di consentire una partecipazione dell’Assemblea alla difesa di prerogative sue proprie anche in materia di atti normativi europei, ma si inserisce in un sistema come quello previsto dalla legge 131/03, che mostra il limite del ruolo di supremazia del Governo in sede di Conferenza Stato-Regioni³¹⁶.

Infatti, anche se nel caso di voto a maggioranza assoluta in Conferenza, il governo è obbligato a presentare ricorso, vi è comunque da considerare che non sembrano sussistere strumenti di tutela regionale in caso di inadempimento governativo a tale obbligo³¹⁷.

316

A.D’ATENA, Il doppio intreccio federale: le Regioni nell’Unione europea, cit., pp. 1424 ss., osserva che sarebbe necessaria la previsione nei Trattati di un meccanismo che consenta “qualora la violazione delle norme europee da parte degli organi comunitari ridondi in lesione della competenze costituzionalmente garantite alle entità sub-statali esistenti negli Stati membri”, a tali entità di promuovere la proposizione del ricorso ad opera dello Stato membro di rispettiva appartenenza; Sul punto vedi anche A. SCRIMALI, Le regioni italiane e la formazione del diritto comunitario

nell’attuazione del Titolo V della Costituzione, cit., pp. 383 ss.; T.GROPPI, I rapporti tra stato e

regioni nel contesto dell’Unione europea, in L. Ammannati – T. Groppi( a cura di), cit., p. 26, sostiene che grazie alla previsione della legge La Loggia il Governo è “addirittura” tenuto a proporre tale ricorso qualora sia raggiunta la maggioranza assoluta sulla richiesta in sede di Conferenza Stato-Regioni.

317 M.CARTABIA, Articolo 5, in P.Cavalieri – E. Lamarque (a cura di), cit., p. 139, osserva “nel caso in cui il Governo non intenda dare seguito alla richiesta regionale è forse tenuto a motivare il suo diniego, come previsto nell’ordinamento spagnolo?

Inoltre vi è da considerare che gli interessi regionali sono differenti da regione a regione e il raggiungimento della maggioranza assoluta, senza la quale il governo è libero di scegliere se impugnare l’atto o meno, risulta non scontato.

4.7. La sede regionale a Bruxelles e i meccanismi paraistituzionali di