La fase ascendente nella legge La Pergola

Dopo aver illustrato le principali innovazioni introdotte dalla legge La Pergola relativamente alla fase discendente e aver brevemente sottolineato quelli che sembrano essere i principali nodi problematici in materia, occorre ora passare ad una disamina delle novità introdotte relativamente ai profili riguardanti la partecipazione statale alla fase di elaborazione delle politiche comunitarie, ovvero alla fase ascendente.

La Legge La Pergola poneva come pietra angolare su cui costruire la disciplina per l’esercizio della fase ascendente, statale e regionale, l’informazione.

Per informazione si intende, in questo contesto, la creazione di meccanismi che consentano un flusso costante di informazioni tra Stato, regioni e Comunità europea, prodromici e necessari ad un intervento tempestivo dei livelli di governo interessati dall’adozione di un determinato atto legislativo in sede europea nella fase di elaborazione del medesimo.

Un simile intervento permetterebbe a regioni e Stato di poter rappresentare in sede comunitaria i propri interessi, ovvero le peculiarità caratterizzanti i territori e le comunità su cui la normativa è destinata ad incidere, al fine di rendere più efficace il suo successivo recepimento e la sua attuazione.

Con ciò si verrebbe a verificare il già citato paradigma secondo il quale precipitato di una fase ascendente effettuata in modo incisivo è una maggiore efficacia della fase discendente e quindi una migliore attuazione della normativa europea sia a livello statale che regionale¹⁶⁷.

A riguardo la legge La Pergola istituiva due strumenti per meglio consentire questo flusso di informazioni.

Il primo era la previsione di una relazione semestrale del Governo al Parlamento¹⁶⁸, in cui dovevano essere esposti i tratti principali e le linee guida

167 Sul punto A.TIZZANO, I meccanismi della «legge La Pergola», cit., pp. 308 ss., sottolinea che l’interazione della fase ascendente con quella discendente è questione “di vecchia data” e che anzi con il trascorrere del tempo questa interazione si fa sempre più “condizionante”.

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La relazione semestrale al Parlamento è prevista e disciplinata dall’articolo 7 della legge 86/1989; L’articolo 8 della legge 86/1989 prevede che “La relazione presentata dal Governo al Parlamento, ai sensi dell'art. 2, secondo comma, della legge 13 luglio 1965, n. 871, è integrata con un'apposita parte sull'attività del Consiglio europeo, del Consiglio e della Commissione delle Comunità europee inerente alla realizzazione del mercato interno e della coesione economica e sociale

riguardanti l’indirizzo politico dell’Italia da esprimere in sede comunitaria, relativamente ai lavori preparatori all’emanazione degli atti normativi comunitari.

Specificamente, per permettere al legislatore di avere una informazione il più possibile completa, era previsto che all’interno della relazione fossero contenute sia l’indicazione della linea politica del governo nelle singole materie di competenza europea, sia una chiarificazione dell’indirizzo politico concernente atti normativi europei che avevano rilievo di politica generale.

Il secondo meccanismo funzionale ad una informazione prodromica all’esercizio della fase ascendente, era l’istituzione di una apposita sessione comunitaria della Conferenza Stato-Regioni¹⁶⁹. Con tale previsione si è inteso favorire la creazione di una ‘posizione comune’ tra Stato, regioni e province autonome, che consentisse ai livelli di governo substatali di rappresentare, per il tramite del governo, le loro istanze nelle materie di interesse.

Specificamente all’articolo 10 era previsto che il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie, convocasse almeno semestralmente tale sessione della Conferenza e che questa si esprimesse sia circa gli indirizzi generali relativi all'elaborazione ed attuazione degli atti comunitari che riguardano le competenze regionali, sia relativamente ai criteri e alle modalità per conformare l'esercizio delle funzioni regionali all'osservanza e all'adempimento degli obblighi comunitari¹⁷⁰.

con specifico riguardo alle posizioni in essi espresse dall'Italia e dagli altri Paesi appartenenti alle Comunità europee con particolare riferimento ai flussi finanziari della Comunità verso l'Italia ed alla loro utilizzazione nonché, per ciò che concerne l'Italia, alle relazioni della Corte dei conti delle Comunità europee.

Analoga relazione sarà presentata allo stesso tempo dal Governo al Parlamento circa l'attività del Consiglio d'Europa e dell'Unione dell'Europa occidentale in quanto, sentito il Ministro degli affari esteri, tenda all'unificazione dell'Europa”.

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Organo istituzionalizzato con l’art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400; sul punto si veda G.CARPANI, La Conferenza Stato-Regioni, Bologna 2006; R.BIFULCO, Conferenza Stato-Regioni, in S. Cassese (a cura di), Dizionario di Diritto Pubblico, Milano, 2006, p. 1232; V.ANTONELLI, I raccordi interistituzionali della dialettica con l’Unione europea, in G. Carpani – T. Groppi – M.

Olivetti – A. Siniscalchi (a cura di), Le Regioni italiane nei processi normativi comunitari dopo la

legge n. 11/2005, Bologna, 2007, p. 53; per una ricostruzione dell’attività della Conferenza nella XII e

XIV legislatura si veda I.RUGGIU, La Conferenza Stato-Regioni nella XIII e XIV legislatura, in Le

Regioni, 2003, pp. 195 ss.

170 Al terzo comma dell’articolo 10 è inoltre previsto che il Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie riferisca al Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE), sugli aspetti previsti dall’articolo 2 della legge Fabbri che stabilisce le competenze di quest’ultimo in ambito di armonizzazione della politica economica nazionale con quella europea e tra queste specificamente, al comma 1 prevede che il Comitato “a) esamina le connessioni fra le politiche delle Comunità europee e la programmazione economica nazionale; b) elabora gli indirizzi generali da

Le competenze della Conferenza sono state ulteriormente ampliate sia dal Decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante norme per la “definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato- città ed autonomie locali”, sia dalla legge comunitaria 1995-1997¹⁷¹, che hanno implementato in modo generale gli ambiti di intervento della Conferenza.

Tali modifiche non hanno però inciso su quello che sembra essere comunque il ruolo di quest’ultima in materia di partecipazione regionale alla formazione degli atti europei, ovvero un ruolo consultivo e cooperativo¹⁷².

Sembra dunque potersi concludere che, seppur la legge La Pergola abbia rappresentato una sostanziale innovazione nei rapporti tra ordinamento interno e

adottare per l'azione italiana in sede comunitaria per il coordinamento delle iniziative delle amministrazioni ad essa interessate nonché per la partecipazione finanziaria dello Stato al bilancio comunitario; c) adotta direttive generali per il proficuo utilizzo dei flussi finanziari, sia comunitari che nazionali, indicandone le quote per amministrazioni competenti, dettando altresì i criteri generali per il controllo della spesa”; Sui profili caratterizzanti la sessione comunitaria della Conferenza e sui nodi problematici a riguardo, N.FERRELLI –G.M.SCALI, Il ruolo delle regioni nell’elaborazione delle

norme comunitarie: dalla Conferenza Stato-Regioni al Comitato delle Regioni, in Rivista Italiana di diritto pubblico comunitario, 1992, pp. 1250 ss., sottolinea che la peculiarità della disciplina prevista

dalla legge La Pergola, secondo la quale la decisione di convocare la Conferenza spetta al Presidente del Consiglio del Ministri, su proposta del Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie, vede - a differenza del regime previsto dalla legge 400/88, secondo cui il Presidente del Consiglio dei Ministri decide la convocazione in totale autonomia – il Ministro titolare del potere di redazione dell’ordine del giorno della Conferenza.

171 Legge 24 aprile 1998, n. 128, recante “Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dalla appartenenza dell'Italia alle Comunità europee”, che ha tra l’altro previsto, all’articolo 13, comma 9, la presenza di cinque funzionari regionali nella Rappresentanza permanente dell’Italia presso l’Unione europea; sul punto vedi V. GUIZZI, L’incidenza del diritto comunitario e la

partecipazione dell’Italia alla “fase ascendente”, in AA.VV., L’ordinamento italiano dopo 50 anni di

integrazione europea, Torino, 2004, pp. 213 ss.; F.PIZZETTI, Le «nuove» Regioni italiane tra Unione

europea e rapporti esterni nel quadro delle riforme costituzionali della XIII legislatura. cit., p. 825,

osserva che “non sono necessarie molte parole per sottolineare che questi due interventi normativi costituiscono due fatti importanti, forse i soli dotati di una effettività oltre che di una efficacia adeguata a dare una risposta concreta, se pur ovviamente ancora molto parziale, alla necessità di ridefinire in modo nuovo e più moderno il ruolo delle Regioni nel sistema italiano di fronte al livello di governo europeo”.

172 Una modifica della legge La Pergola interessante si è avuta con la legge la legge 29 dicembre 2000, n. 422, successivamente modificata dalla legge 1 marzo 2002, n. 39, ove è previsto che i progetti di atti normativi e di indirizzo dell’Unione europea e delle Comunità europee, nonché gli atti preparatori di questi ultimi, debbano essere trasmessi, contestualmente alla loro ricezione, anche alla Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, ai fini dell’inoltro alle Regioni ordinarie e alle autonomie speciali, dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro competente per le politiche comunitarie, indicando la data per la loro discussione o adozione; sul punto vedi M.CARTABIA –V.ONIDA, Le regioni e l’Unione europea, cit., p. 1012.

ordinamento comunitario, ci sembra che, relativamente ai profili di fase ascendente, gli strumenti introdotti non consentissero una partecipazione regionale incisiva nel processo decisionale europeo ¹⁷³. Le regioni, infatti, non hanno visto ancora riconosciute prerogative che consentissero loro di poter rappresentare in europa un punto di vista definibile come realmente regionale, ma hanno visto al contrario ‘diluite’ le loro possibilità di partecipazione in ambito europeo, da una necessaria attività di intermediazione svolta da parte del Governo centrale¹⁷⁴.

3.3. Il riconoscimento costituzionale della fase ascendente: la riforma