Il regolamento consiliare del 2007 e la nascita della sessione comunitaria

Con deliberazione dell’Assemblea legislativa del 28 novembre 2007, n. 143,²⁸⁶ è stato adottato il nuovo Regolamento interno del Consiglio regionale dell’Emilia-Romagna.

I riferimenti ai rapporti con l’ordinamento comunitario, sia per i profili partecipativi che per quelli di attuazione, sono contenuti all’articolo 38, rubricato “partecipazione alla formazione e all’attuazione del diritto comunitario”.

L’adozione del regolamento consiliare costituisce il primo passo per il compimento di quel disegno più generale di disciplina dei rapporti tra Emilia-Romagna e Unione europea, che il legislatore regionale ha delineato nei suoi tratti generali all’interno del nuovo Statuto.

Il sistema che si è sviluppato in materia di rapporti tra l’Emilia-Romagna e l’Unione europea ha alcune caratterizzazioni peculiari.

In primo luogo è un meccanismo che è stato costruito per gradi, partendo dalla riforma statutaria per arrivare progressivamente all’adozione di strumenti attuativi della stessa.

In secondo luogo la disciplina è caratterizzata da una eterogeneità delle fonti in un quadro di omogeneità della disciplina della materia. In altri termini si è deciso di regolamentare la materia dei rapporti tra Regione e Unione europea, sia sul versante statutario che attraverso l’adozione di un nuovo regolamento consiliare nel 2007, che successivamente con l’approvazione della legge comunitaria di procedura nel 2008.

La scelta di procedere per gradi e attraverso differenti fonti può essere definita un “scelta di metodo” dell’Emilia-Romagna²⁸⁷, che ha portato alla delineazione puntuale del sistema di partecipazione e recepimento relativo agli atti normativi

285 G.RIVOSECCHI, in Le assemblee legislative regionali nel processo decisionale europeo: una

questione aperta, cit., p. 403.

286 B.U.R. n. 177, 5 dicembre 2007.

287 La Regione Emilia – Romagna nel processo di integrazione europea, nota del Consigliere Luciano Vecchi, vice Presidente della I Commissione dell’assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna, 22 novembre 2010.

dell’Unione europea, solo a seguito di un periodo di sperimentazione, effettuata a partire dal 2005 su proposta della rete di controllo sulla sussidiarietà del Comitato delle regioni²⁸⁸, che ha permesso una analisi empirica della partecipazione regionale alla fase ascendente, con la quale è stato possibile individuare le criticità da affrontare e i profili di efficienza da implementare, consentendo così una messa a punto della disciplina regionale attuativa delle previsioni del nuovo Statuto.

Finora sono stati svolti in via sperimentale tre test di sussidiarietà, i cui esiti sono stati approvati con delibera dell'Ufficio di Presidenza, che hanno riguardato una proposta di Direttiva quadro della Commissione europea, un atto non legislativo della Commissione in materia di qualità dell'aria nel 2005, una proposta di raccomandazione e una comunicazione della Commissione europea in materia di istruzione e formazione professionale nel 2006 e una proposta di direttiva sui servizi sanitari transfrontalieri nel 2008.

E’ stato in tal modo possibile effettuare un contemperamento delle differenti esigenze degli attori istituzionali chiamati a partecipare alla fase ascendente. Da un lato era necessario tenere presente la tempistica ed i profili organizzativi della Regione, mentre dall’altro ci si doveva muovere in considerazione dei tempi previsti dalla normativa statale per l’esercizio della fase ascendente regionale e di quelli relativi alle istituzioni europee.

Per tali motivi è stata prevista una sessione comunitaria dell’Assemblea legislativa regionale, la cui nascita rappresenta un momento di fondamentale sviluppo dei poteri di indirizzo del Consiglio nei confronti della Giunta.

In sessione comunitaria, è previsto, specificamente per quanto riguarda la fase ascendente, che alla commissione competente per i rapporti con l’Unione europea²⁸⁹ in sede referente, ed alle altre commissioni competenti per materia, sia trasmesso il programma legislativo annuale della Commissione europea (di seguito anche programma), contestualmente alla relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale rispetto a quello europeo.

Ogni commissione ha a disposizione ventiquattro giorni, decorrenti dalla data

288

Sulla partecipazione dell’Emilia Romagna alla sperimentazione si veda Il test sussidiarietà

del comitato delle regioni: Un caso sperimentale di partecipazione del legislatore regionale alla fase ascendente del diritto comunitario, in www.issirfa.cnr.it

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di assegnazione, per rendere il parere sul programma relativamente alle questioni su cui ha competenza ratione materiae, e la Commissione referente, riunita in sessione comunitaria, deve concludere l’iter procedimentale entro quaranta giorni dall’assegnazione.

Trascorso tale termine, il programma e la relazione sullo stato di conformità sono iscritte all’ordine del giorno dell’Assemblea, che viene convocata in apposita sessione comunitaria per la discussione sulla questione, che si concluderà con l’approvazione di una risoluzione del Consiglio indirizzata alla Giunta.

La risoluzione sembra potersi definire l’atto che esprime l’indirizzo politico comunitario del Consiglio, di cui la Giunta e, in particolare, il Presidente, deve tenere conto, nel momento in cui sono chiamati a manifestare nelle sedi istituzionali la posizione regionale nelle singole questioni affrontate in sede europea.

Tale atto assume una particolare rilevanza soprattutto sulla base della prassi che vede la sessione comunitaria come unico momento in cui l’Assemblea è chiamata ad esprimersi sulla fase ascendente regionale. Infatti le questioni relative a singole proposte legislative di carattere europeo o singoli documenti europei e le osservazioni del Consiglio, vengono discussi ed approvati in Commissione I, senza passare dall’Assemblea, nonostante l’articolo 6 consenta all’Assemblea di esprimersi²⁹⁰.

Normalmente la tendenza ad affidare la trattazione delle questioni europee in capo alle Giunte e in generale agli esecutivi deriva non solo dal fatto che, almeno fino all’approvazione del Trattato di Lisbona che sembra contenere segnali di un cambio di passo in tal senso, l’europa è stata costruita come europa dei governi e non dei Parlamenti, né nazionali, né a maggior ragione regionali, ma deriva bensì dal fatto che la tempistica per poter esercitare i diritti di partecipazione alla fase ascendente relativamente alla fase di elaborazione degli atti normativi europei risulta essere molto stretta, con la conseguenza che l’affidamento di un ruolo decisorio in capo agli organi assembleari, caratterizzati da tempi di operatività più lunghi, rischia di vanificare lo sforzo, in quanto spesso non si riesce a coniugare il raggiungimento della posizione da manifestare con i tempi utili in cui questa andrebbe manifestata.

290

C.FASONE, L’ “europeizzazione” dei Consigli regionali. Il caso dell’Emilia-Romagna, cit., p.183.

La previsione del Regolamento dell’Emilia-Romagna, in tal senso, sembra essere una conferma di quella volontà di coinvolgimento del Consiglio regionale nel processo decisionale in materia di fase ascendente, già delineata in Statuto²⁹¹.

Infatti, lo studio in sessione comunitaria di un documento come il Programma legislativo annuale della Commissione europea, consente la compatibilità dei tempi decisionali del Consiglio con la possibilità di formulare osservazioni che possano essere tempestivamente trasmesse al Governo, secondo la disciplina prevista dalla legge 234/2012, per la determinazione della posizione italiana da manifestare in sede europea.

Il ruolo del Consiglio, infatti, non subisce la pressione derivante dalla tempistica perché quest’ultimo è chiamato a formulare osservazioni su atti normativi europei che verranno discussi in una fase in cui l’iniziativa legislativa della Commissione ancora non è stata esercitata²⁹².

Questa possibilità di esprimere le proprie osservazioni con largo anticipo rispetto alla discussione dell’atto normativo europeo in sede di Consiglio e Parlamento, rende il potere di controllo del Consiglio regionale nei confronti della Giunta effettivamente esercitabile e conferisce alla partecipazione dell’Emilia-Romagna alla elaborazione degli atti normativi europei uno strumento che riesce a coniugare il rispetto del principio democratico con le esigenze di celerità del procedimento normativo europeo.

Bisogna, inoltre, considerare un ulteriore elemento relativamente alla tempistica a disposizione degli organi regionali per poter presentare le proprie osservazioni al Governo, ovvero che la legge 234/2012 ha modificato il termine precedentemente previsto dalla legge 11/2005 di venti giorni, portandolo a trenta²⁹³.

291 G.RIVOSECCHI, in Le assemblee legislative regionali nel processo decisionale europeo:

una questione aperta, cit., p. 389, osserva che quanto più la legge di procedura è vaga rispetto alla

definizione delle competenze in capo agli organi regionali nella determinazione della posizione della Regione in fase ascendente, “tanto più si lascia spazio alle Giunte, con la conseguente necessità di un riequilibrio dei poteri a vantaggio dei Consigli”.

292 E.BASTIANIN, La prospettiva della Giunta circa la partecipazione della Regione

Emilia-Romagna alla formazione ed attuazione del diritto comunitario, in Le Istituzioni del Federalismo,

2008, p. 48, sottolinea che “la finalità che si è inteso realizzare è stata dunque quella di delineare una procedura rapida ed efficace, che consenta di ottenere all’inizio dell’anno una serie di indicazioni utili al successivo screening ed esame delle proposte comunitarie per le quali la Regione dovrà formulare le proprie osservazioni”.

293

L’articolo 24, comma 3, della legge 234/2012 prevede infatti che “Ai fini della formazione della posizione italiana sui progetti di atti di cui al comma 1 del presente articolo, le regioni e le

Purtuttavia esiste un elemento di criticità relativamente alla tempistica nella elaborazione delle osservazioni del Consiglio sugli atti normativi europei che, come vedremo, riguarda non già la sessione comunitaria predisposta dal Regolamento consiliare, bensì la sua previsione all’interno della legge regionale n.16/2008.

4.5. La legge comunitaria regionale di procedura n. 16/2008: l’innovazione nel metodo di partecipazione

In un contesto normativo regionale caratterizzato da un nuovo Statuto e da un Regolamento consiliare, che muovono entrambi nella direzione di un rapporto di collaborazione tra Giunta e Consiglio nella partecipazione alla elaborazione del diritto europeo, e in un contesto statale che, in seguito alle modifiche costituzionali intervenute nel 2001 ha visto l’abrogazione della legge La Pergola ad opera della legge 11/2005 e l’approvazione della legge La Loggia, la Regione Emilia-Romagna ha approvato la nuova legge regionale comunitaria di procedura, ovvero la legge 16/2008.

La legge nasce, almeno per quanto di interesse alla presente indagine ovvero in materia di partecipazione regionale alla fase ascendente, per completare il percorso tracciato nelle sue linee generali dallo Statuto e disciplinato, per i profili organizzativi del Consiglio regionale, dal Regolamento interno del 2007.

La partecipazione alla fase ascendente della Regione è disciplinata al capo II della legge. La disciplina si fonda su quattro differenti previsioni: la conferma della sessione comunitaria, già prevista dal Regolamento consiliare; la predisposizione degli strumenti di raccordo tra Giunta e Consiglio; le modalità di trasmissione delle osservazioni al Governo e la sollecitazione della richiesta da parte di quest’ultimo della riserva d’esame e il meccanismo di controllo della sussidiarietà sulle proposte di atti comunitari di competenza regionale.

Come già osservato in relazione ai meccanismi funzionali alla partecipazione regionale in fase ascendente previsti nella normativa statale, anche nella legge

province autonome, nelle materie di loro competenza, possono trasmettere osservazioni, entro trenta giorni dalla data del ricevimento degli atti di cui all'articolo 6, comma 1, al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per gli affari europei dandone contestuale comunicazione alle Camere, alla Conferenza delle regioni e delle province autonome e alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome”.

comunitaria dell’Emilia-Romagna il sistema ruota intorno al sistema delle informazioni.

Informazioni che sono la pietra angolare del sistema di partecipazione e che ne rappresentano il presupposto indefettibile.

Specificamente l’articolo 4, in attuazione dell’articolo 12 dello Statuto, contiene un elenco, che non sembra doversi considerare tassativo, degli obblighi informativi preventivi e successivi della Giunta nei confronti del Consiglio, finalizzati all’esercizio del potere di controllo e di indirizzo che è stato delineato dallo Statuto e dal Regolamento²⁹⁴.

Questa disposizione deve essere analizzata alla luce di quanto precisato all’articolo 3, dove è prescritto che la Giunta ed il Consiglio, ognuno per quanto di propria competenza, debbano favorire la più ampia partecipazione della Regione alle sedi di collaborazione e cooperazione interistituzionale.

L’articolo 5 disciplina la sessione comunitaria del Consiglio regionale, che deve essere convocata entro il mese di aprile di ogni anno e in cui si verifica il momento di congiunzione tra la fase ascendente e la fase discendente. Devono infatti essere analizzati durante la sessione, il Programma legislativo annuale della Commissione europea e la relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento

294 Si riporta il testo integrale dell’articolo 4 rubricato “Rapporti Giunta - Assemblea legislativa”: “Ai sensi dell'articolo 12 dello Statuto, la Giunta informa l'Assemblea legislativa circa la partecipazione regionale alla formazione e attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale, con particolare riferimento:

a) alle osservazioni inviate ai sensi dell'articolo 5, comma 3, della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari);

b) all'iter di formazione degli atti come comunicato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano e ai documenti di indirizzo politico presentati dalla Regione Emilia-Romagna in ambito nazionale;

c) alle risultanze delle riunioni del Consiglio UE con oggetto le proposte e gli atti su cui la Giunta o l'Assemblea legislativa hanno espresso una posizione;

d) agli atti adottati dalla Giunta per l'attuazione in via amministrativa di obblighi comunitari; e) all'esecuzione di una decisione della Commissione europea o del Consiglio UE da parte della Giunta, nonché all'eventuale ricorso giurisdizionale avverso la decisione;

f) alla richiesta al Governo di impugnazione di un atto normativo comunitario ai sensi dell'articolo 5, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 ).

2. La Giunta e l'Assemblea legislativa si informano reciprocamente circa le attività svolte nell'ambito delle rispettive attività di cooperazione interistituzionale di cui all'articolo 3.

3. La Giunta e l'Assemblea legislativa assicurano l'informazione di cui al presente articolo in via informatica. La Giunta e l'Ufficio di presidenza dell'Assemblea legislativa, d'intesa, definiscono le modalità attuative del presente articolo al fine di consentire un'informazione tempestiva senza eccessivi oneri organizzativi e procedurali”.

regionale a quello comunitario. L’analisi del primo è funzionale all’esercizio della partecipazione alla fase ascendente diretta e indiretta e la relazione al contrario è l’atto su cui verte la fase discendente regionale.

L’architettura della sessione comunitaria, così come delineata dal Regolamento consiliare e dalla legge 16/2008, mostra quindi un tratto di peculiarità di cui in precedenza si è accennato, ovvero la inscindibilità funzionale della fase ascendente da quella discendente.

Infatti, lo studio e l’analisi del Programma legislativo annuale della Commissione, chiaramente funzionale e prodromico all’esercizio dei diritti di partecipazione alla elaborazione degli atti normativi europei in materia di interesse regionale, è svolto contestualmente all’analisi della relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale a quello comunitario.

Al riguardo vi è una considerazione da fare, ovvero che l’Emilia-Romagna, a differenza delle altre regioni e del Parlamento, utilizza la sessione comunitaria come momento per la definizione degli obiettivi generali da raggiungere attraverso la fase ascendente.

Dimostrazione di tale affermazione deriva dalla osservazione che la legge, per i profili di fase discendente, non obbliga all’adozione di una legge comunitaria con cadenza annuale, con la conseguenza che l’adozione di una legge comunitaria regionale, durante la sessione comunitaria, è solo una possibilità di cui sarà il Consiglio a valutare l’opportunità²⁹⁵.

Il fatto che la previsione della sessione comunitaria non nasce per la predisposizione di una legge comunitaria regionale annuale, come normalmente accade, bensì per l’analisi contestuale del programma legislativo annuale della Commissione e della relazione sullo stato di conformità, costituisce una attuazione dello schema procedimentale che vede il momento conoscitivo della sessione

295

E.BASTIANIN, La prospettiva della Giunta circa la partecipazione della Regione

Emilia-Romagna alla formazione ed attuazione del diritto comunitario, cit., pp. 43 ss., osserva che la legge

regionale16/2008, è l’unica legge di procedure che pur prevedendo lo strumento della legge comunitaria regionale, “anziché prevederne la cadenza annuale, subordina la sua adozione (di fatto facoltizzandola) all’esito della verifica di conformità svolta annualmente dalla Giunta”

comunitaria prevalente rispetto all’eventuale adozione di una legge comunitaria regionale²⁹⁶.

Al programma e alla relazione sullo stato di conformità deve essere data la massima pubblicità anche attraverso la stampa. Ciò ai fini di quella partecipazione, che, insieme alla sussidiarietà, alla coerenza e alla solidarietà, sono i principi su cui si fonda la legge²⁹⁷.

Al principio di partecipazione è stata data una reale attuazione, come dimostra l’audizione, da parte della I Commissione permanente “bilancio, affari generali ed istituzionali” del Consiglio, per la prima volta nel 2012, degli stakeholders²⁹⁸.

In tal modo si consente ai legittimi portatori di interessi nelle materie europee di competenza regionale, di formulare considerazioni sulle iniziative previste dal Programma legislativo nazionale della Commissione europea.

Il lavoro preparatorio della sessione comunitaria del Consiglio è svolto dalla Giunta regionale che adotta, con propria deliberazione, un rapporto conoscitivo al quale sono allegati il Programma legislativo della Commissione europea e la relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale a quello comunitario.

Dal punto di vista organizzativo, in considerazione della necessità di un coordinamento costante tra Giunta e Consiglio in materia di fase ascendente²⁹⁹, è stato creato nel 2006³⁰⁰ un gruppo di lavoro Giunta-Assemblea per lo studio e la trattazione delle questioni relative alla partecipazione alla elaborazione della normativa comunitaria.

Tale gruppo di lavoro è necessario per poter svolgere una attività di ricognizione e di scambio di informazioni sullo sviluppo del Programma annuale della Commissione, finalizzate alla elaborazione di proposte da parte dell’esecutivo in materia di atti normativi europei, di cui l’Assemblea potrà eventualmente tenere

296 M.RICCIARDELLI, Il metodo della Regione Emilia-Romagna per la partecipazione in fase

ascendente e per l’attuazione dell’ordinamento comunitario, cit., p. 10.

297 Articolo 2, comma 1 della l.r. Emilia-Romagna, n. 16/2008.

298 Per un completo resoconto degli interventi si veda la Relazione della Commissione “Bilancio, Affari generali ed istituzionali” per la Sessione europea dell’Assemblea legislativa per l’anno 2013, ai sensi dell’articolo 5 della legge regionale n. 16 del 2008, approvata nella seduta del 14 maggio 2013.

299

E.BASTIANIN, La prospettiva della Giunta circa la partecipazione della Regione

Emilia-Romagna alla formazione ed attuazione del diritto comunitario, cit., pp. 45 ss.

300 Con Determinazione n. 15296 del 7 novembre 2006 del Direttore generale della Direzione Affari istituzionali e legislativi. Il Gruppo di lavoro è stato successivamente costituito in forma rinnovata con Determinazione n. 3713 del 5 maggio 2009.

conto nella creazione degli atti di indirizzo contenuti nella risoluzione.

Un ulteriore gruppo di lavoro, costituito però esclusivamente all’interno della Giunta regionale, è nato nel 2006 ed è costituito da tecnici che operano nelle Direzioni generali interessate³⁰¹. La sua funzione è quella di provvedere alla raccolta di materiale scientifico, alla ricognizione normativa europea e statale e alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione.

Il programma viene, dunque studiato ed analizzato congiuntamente da Giunta e Consiglio attraverso il gruppo di lavoro misto Giunta-Assemblea, con la collaborazione dei referenti delle Direzioni generali. Tale analisi è funzionale all’individuazione di quegli atti legislativi comunitari che possono avere ricadute in materie di competenza regionale e sui quali, quindi, l’Assemblea potrà fornire alla Giunta, gli indirizzi circa le osservazioni da trasmettere al Governo per l’esercizio della fase ascendente indiretta.

Il rapporto conoscitivo che la Giunta indirizza al Consiglio, è poi predisposto dalla Direzione Generale Centrale Affari Legislativi – Servizio Affari legislativi e qualità dei processi normativi, in collaborazione con i settori interessati, che hanno fornito loro contributi per i rispettivi ambiti di competenza.

In considerazione della crescente importanza del diritto europeo in materie di competenza regionale e dell’aumento, dal punto di vista quantitativo, delle disposizioni europee su cui le regioni hanno interesse a esprimere le proprie osservazioni, il Comitato di direzione della Giunta regionale³⁰² ha approvato una “nota metodologica”³⁰³ che i direttori generali devono far applicare ai referenti dei singoli settori nella predisposizione della relazione da presentare alla Commissione Consiliare per la sessione comunitaria.

301 Il gruppo è stato istituito con determinazione del direttore generale della Direzione affari istituzionali e legislativi n. 9022 del 27 giugno 2006 e n. 15474 del 7 novembre 2006. Successivamente è stato rinnovato con determinazione n. 3714 del 5 maggio 2009.

302 Organo istituito con l’articolo 35 della legge regionale 43/2001 recante “Testo Unico in