«FORMULA ELETTORALE» O «LEGISLAZIONE ELETTORALE»?
Il quadro finora delineato, dei vincoli posti dal legislatore ordinario e dalla stessa Costituzione alle Regioni nell’esercizio della competenza legislativa in materia elettorale, insieme alla descrizione del sistema elettorale di cui alla disciplina statale non sono comunque sufficienti a delimitare e circoscrivere l’oggetto proprio della competenza concorrente (ex articolo 122 Cost.) o, almeno, a renderlo inequivoco.
In realtà, larga parte del dibattito e l’eccessiva confusione che il nuovo testo costituzionale hanno creato sono frutto di quello che la dottrina ha definito come un «mancato coordinamento»54 fra l’articolo 122 (che rinvia alla competenza
54 G.TARLI BARBIERI, La materia elettorale fra Stato e Regioni, in A. Chiaramonte – G. Tarli
Barbieri (a cura di), Riforme istituzionali e rappresentanza politica nelle Regioni italiane, cit., 44. Sullo scarso coordinamento fra l’articolo 122 e l’articolo 123 si erano espressi, al momento
ripartita di Stato e Regioni la disciplina del sistema di elezione) e il successivo articolo 123 (ai sensi del quale la determinazione della forma di governo è affidata allo statuto).
Soffermandoci, in questo frangente, sulla nuova ripartizione della materia elettorale, come prevista dal novellato Titolo V, due sono in particolare le questioni controverse. Una legata alla delimitazione dell’ambito di competenza dell’oggetto della disposizione costituzionale: il «sistema di elezione»; l’altra, connessa alla scelta del legislatore di revisione costituzionale di lasciare inalterato l’oggetto dell’articolo 122 della Costituzione, ampliando tuttavia i destinatari della disposizione stessa.
Quanto a questo secondo aspetto, come abbiamo peraltro già accennato, oggetto della competenza concorrente rimangono il sistema di elezione, e i casi di ineleggibilità e incompatibilità. Mentre, però, il vecchio testo della Costituzione destinava questa disposizione ai soli consiglieri regionali, nel modificato articolo 122 i destinatari sono il «Presidente e (de)gli altri componenti della Giunta regionale nonché (de)i consiglieri regionali».
Dalla disposizione appena richiamata sembrano trasparire alcune «contraddizioni interne»55. A fronte di questa elencazione, infatti, il quinto comma del medesimo articolo 122 stabilisce che – salvo che lo statuto disponga diversamente – il Presidente della Giunta regionale è eletto a suffragio universale e diretto e che compete al Presidente eletto la nomina e la revoca dei componenti della Giunta56. Ancora più controversa appare la seconda questione, legata alla delimitazione dei confini della disciplina elettorale. In altri termini, se ragioniamo considerando un dell’approvazione della riforma costituzionale, A. RUGGERI, In tema di elezione diretta dei presidenti regionali e di altri profili attinenti all’organizzazione regionale (prime notazioni), in Le Regioni, 1999, 1070 e ss. e A. D’ATENA, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, in Rassegna parlamentare, 2000, 599 e ss.
55 M. OLIVETTI, Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, cit., p. 465 il quale definisce
l’articolo 122 una disposizione «poco perspicua e che, anzi, evidenzia il culmine nella sciatteria che caratterizza in generale la tecnica normativa della legge cost. n. 1/1999».
56 Da un lato, infatti, la disciplina dell’elezione del Presidente della Giunta sembra rientrare fra gli
oggetti della competenza concorrente (ex art. 122, primo comma), dall’altro sembra chiaro che la scelta in merito alla modalità di elezione del Presidente è rinviata allo statuto (ex art. 122, u.c.). Sul punto si sofferma ampiamente M.OLIVETTI, Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, cit., 468 e ss. L’A. dopo aver passato in rassegna le diverse possibilità di interpretare la disposizione costituzionale richiamata, ritiene che sia «preferibile ipotizzare che non solo la scelta tra elezione diretta o indiretta del Presidente, ma anche il “sistema di elezione” del Presidente stesso, nonché la fissazione di eventuali limiti alla rielezione» siano riservati allo statuto.
continuum, ai cui estremi sono collocate due delle categorie utilizzate classicamente dalla dottrina in materia elettorale – il complesso degli strumenti necessari per “l’espletamento dell’atto elettivo” e il nucleo minimale della disciplina elettorale, ossia il meccanismo di trasformazione dei voti in seggi57 – il sistema di elezione richiamato dalla norma costituzionale in oggetto dove si colloca?
Nel testo costituzionale e, in particolare, nel Titolo V la materia elettorale è menzionata altre volte, ma in tutti i casi (a differenza che per la competenza elettorale in materia regionale) si tratta di competenze che ricadono nella potestà esclusiva statale, ex secondo comma, articolo 117: «leggi elettorali» degli organi dello Stato, «elezione» del Parlamento europeo (lett. f), secondo comma, art. 117); «legislazione elettorale» di Comuni, Province e Città metropolitane (lett. p), secondo comma, art. 117).
Non solo, dunque, la dizione utilizzata è sempre differente, ma – almeno ad una prima lettura – «leggi elettorali», «elezione» e «legislazione elettorale» sembrano circoscrivere ed indicare un ambito di competenza più ampio rispetto a quello delimitato dalla nozione di «sistema di elezione»58.
D’altro canto, limitandoci ad un’analisi letterale della Carta fondamentale non possiamo non notare che l’articolo 122 (oltre al sistema di elezione) menziona l’ineleggibilità e l’incompatibilità, elementi che rientrano nella cosiddetta legislazione elettorale di contorno. L’esigenza di una tale specificazione sembrerebbe, dunque, sottolineare l’intenzione del legislatore di revisione
57 Il riferimento è, in particolare, alle definizioni richiamate da F. LANCHESTER, Il sistema
elettorale e la novella dell’art. 122 della Costituzione, in A. Ferrara (a cura di), Verso una fase costituente delle Regioni?, Milano, 2001, 27. Scrive, infatti, l’A. che per «legislazione elettorale generale si intende il complesso della normativa apprestata all’espletamento dell’atto elettivo». Nell’ambito di quest’ultima si possono poi distinguere, il «sistema elettorale in senso stretto» inteso come «meccanismo di trasformazione dei voti in seggi, costituito da tipo di scelta, tipo e dimensione del collegio e tipo di formula (proporzionale o maggioritaria)» e la «legislazione elettorale di contorno», ossia «la normativa di risulta, ma in particolare l’ambito della propaganda e del finanziamento dell’atto elettivo».
58 Contra E.STRADELLA, La «materia elettorale regionale» tra legge regionale e altre fonti, in E.
Rossi (a cura di), Le fonti del diritto nei nuovi statuti regionali, Padova, 2007, a parere della quale «il “minimalismo” del sistema di elezione non sembra poi molto più accentuato rispetto a quello delle leggi elettorali (…), della elezione (…), o della legislazione elettorale (…); ed anche la materia elettorale di cui all’art. 72, ultimo comma, Cost., apparentemente di ben più ampio respiro, ha trovato nella prassi parlamentare una interpretazione tendente a limitarne la portata al momento dell’espressione del voto».
costituzionale di aggiungere all’ambito di competenza concorrente degli oggetti che altrimenti non sarebbero rientrati nel «sistema di elezione». In questo senso, dunque, si potrebbe essere portati a leggere il sistema di elezione secondo una concezione restrittiva59.
Infine, è forse indicativo che il legislatore statale, nel dare attuazione all’articolo 122 della Costituzione, abbia adottato una legge cornice (l. n. 165/2004) che pone principi nella sola materia elettorale in senso stretto; e che, d’altro canto, anche le Regioni, nell’esercizio della loro competenza in materia elettorale, si siano fermate all’approvazione di leggi che non si discostano «significativamente dalla disciplina del sistema elettorale in senso stretto»60.
Una tale lettura del sistema di elezione, inteso esclusivamente come “formula elettorale”, lascia però aperto il problema delle fonti competenti a disciplinare tutto quello che rimane. In altri termini, se anche accertassimo che l’oggetto della competenza ripartita è limitato alla definizione di un meccanismo di trasformazione dei voti in seggi, la restante disciplina in materia elettorale a chi compete? Le alternative sembrano oscillare fra la potestà esclusiva statale61 e, al contrario, la competenza residuale del legislatore regionale62.
Invero, i problemi interpretativi non scompaiono del tutto se propendiamo per una interpretazione estensiva della locuzione «sistema di elezione». Se, infatti, per “sistema di elezione” si intende il complesso della disciplina elettorale, rimane
59 Fra i sostenitori di una interpretazione restrittiva, F.LANCHESTER, Il sistema elettorale, in A.
Ferrara, 32. L’A. scrive «Anche se può risultare pleonastico ricordarlo, risultano (…) esclusi dall’intervento autonomo delle Regioni, i settori che si collegano direttamente alla forma di Stato ovvero la capacità elettorale attiva e quella passiva (…) e la stessa legislazione elettorale di contorno». Nello stesso senso, M.COSULICH, La disciplina legislativa elettorale nelle Regioni ad autonomia ordinaria: ex uno, plura, in Le Regioni, 2004, 848. A parere dell’A. da ultimo richiamato la stessa conclusione - interpretazione restrittiva del sistema di elezione – si raggiunge oltre che attraverso argomenti letterali, anche attraverso «l’interpretazione sistematica, che riconduce l’art. 122, 1° c. alla complessiva disciplina del nuovo Titolo V e allo spirito che la informa». Peraltro, continua l’A., «interpretare estensivamente il “sistema di elezione”, in modo da farlo coincidere con il sistema elettorale in senso ampio, finirebbe per svuotare di significato – in materia elettorale regionale – il passaggio dallo Stato alle Regioni della competenza legislativa residuale (…) Sembra dunque da privilegiarsi un’interpretazione restrittiva della locuzione “sistema di elezione”, identificata con il sistema elettorale in senso stretto, in modo da non ledere l’autonomia statutaria e legislativa regionale»
60 G.TARLI BARBIERI, La materia elettorale fra Stato e Regioni, cit., 46. 61 F.LANCHESTER, Il sistema elettorale, cit., 32.
62 M.COSULICH,
La disciplina legislativa elettorale nelle Regioni ad autonomia ordinaria: ex uno, plura, cit., 844; nonché M.OLIVETTI,Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, cit., 464.
comunque il problema dell’individuazione dei principi (posto che la legge cornice adottata dal legislatore statale in attuazione dell’articolo 122 detta poche e generiche determinazioni con riferimento al solo sistema elettorale in senso stretto)63.
Ridurre alla sola formula elettorale la locuzione utilizzata dall’articolo 122 significa, però, scindere elementi che di fatto sono strettamente connessi fra di loro. Il riferimento è a quella parte della disciplina elettorale – cosiddetta di contorno – che necessariamente va “parametrata” sul sistema elettorale in senso stretto: quali ad esempio, il procedimento elettorale, il rimborso delle spese elettorali, la propaganda e la comunicazione politica64.
D’altra parte, se si accogliesse l’interpretazione restrittiva, poco si giustificherebbero scelte, come quella compiuta dal legislatore ordinario, con la legge 16 aprile 2002, n. 62, «Modifiche ed integrazioni alle disposizioni di legge relative al procedimento elettorale». Come si deduce dalla stessa rubrica della
63 G.TARLI BARBIERI,
La materia elettorale fra Stato e Regioni, cit., 45.L’A. sottolinea che – dal momento che la legge n. 165 del 2004 pone solo alcune «determinazioni generiche circa il sistema elettorale in senso stretto» – vi sono due possibili interpretazioni: «o si ritiene che il legislatore statale abbia consapevolmente voluto lasciare all’autonomia regionale, salvo ovviamente il rispetto dei limiti costituzionali, una vasta potestà legislativa in materia elettorale o, al contrario, la legge 165/2004 deve essere interpretata come riferita al solo sistema elettorale in senso stretto (…) con la conseguenza che i principi in materia di legislazione elettorale di contorno debbono essere desunti dal complesso della legislazione statale vigente in materia».
Vale solo la pena ricordare che – prima dell’entrata in vigore della legge n. 165 del 2004 – la giurisprudenza costituzionale si è orientata nel senso di ammettere un intervento regionale in materia elettorale «nel rispetto dei principi che si ricavano (genericamente ed indistintamente) dalla preesistente legislazione statale» (Corte cost., sent. 282/2002). Se, dunque, la Corte costituzionale sembra non circoscrivere gli atti da cui la Regione deve trarre i principi, accorta ci sembra quella parte della dottrina che ha mostrato dubbi su tale operazione. A. D’ATENA, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, in Rassegna parlamentare 2000, 620, il quale ha escluso che nella materia elettorale « principi espressi («stabiliti», cioè, dalla legge-cornice) possano essere sostituiti da principi impliciti (induttivamente ricavabili dal corpus della legislazione statale)». Nella stessa direzione vanno le considerazioni espresse da S.MANGIAMELI, Aspetti problematici della forma di governo e della legge elettorale regionale, in Le Regioni, 2000, 581 e ss. L’A. considera «problematica» la possibilità che, in caso di inadempimento da parte del legislatore statale, i principi possano essere desunti dalle leggi vigenti, poiché «attesa l’eterogeneità delle discipline elettorali vigenti nella materia, l’insieme dei principi non riuscirebbe a delimitare le scelte regionali e finirebbe con l’avere un carattere meramente indicati». Inoltre, E. STRADELLA, La “materia elettorale regionale” tra legge regionale e altre fonti, in E. Rossi (a cura di), Le fonti del diritto nei nuovi statuti regionali, Padova, 2007, 9 (nota 12), dove l’A. scrive che «ci sarebbe comunque da chiedersi quali indirizzi potrebbero trarre, o avrebbero potuto trarre le Regioni prima dell’entrata in vigore della legge quadro n. 165/2004, dall’intera legislazione statale in materia elettorale, dato il considerevole tasso di schizofrenia del legislatore sul punto».
64 G. TARLI BARBIERI, La materia elettorale fra Stato e Regioni, cit., 45; E.STRADELLA, La
“materia elettorale regionale” tra legge regionale e altre fonti, cit., 10.
legge, la disciplina appena richiamata modifica ed integra le disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica riguardo ad alcuni aspetti del procedimento elettorale e segnatamente, il prolungamento dell’orario di votazione, l’adeguamento degli onorari spettanti ai componenti degli uffici elettorali di sezione, nonché alcuni profili riguardanti aspetti logistici delle cabine elettorali. Benché si tratti di modifiche espressamente volte a modificare aspetti del procedimento delle elezioni relative alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica, l’articolo 4 della legge in oggetto aggiunge che le medesime disposizioni «si applicano nelle Regioni a statuto ordinario, con riferimento alle elezioni regionali, fino alla data di entrata in vigore delle leggi regionali che saranno emanate in materia». Si lascia, dunque, intendere che le Regioni possono legiferare riguardo ad aspetti del procedimento elettorale.
Gli elementi finora evidenziati sono forse indicativi dell’impossibilità (se non anche dell’inutilità) di far coincidere la dizione utilizzata dalla Costituzione con la nozione politologica di «formula elettorale», né tanto meno con quella di «legislazione elettorale» in senso lato. Al contrario, bisogna forse correre il rischio di “sganciare” il concetto di sistema di elezione da formule politologiche e di intenderlo piuttosto come l’insieme di «tutte le regole necessarie a rendere operativo il procedimento elettorale per la preposizione alla carica di consigliere regionale, nelle sue diverse fasi»65. Dunque, non la sola disciplina della trasformazione dei voti in seggi, ma neanche il complesso della legislazione in materia elettorale.
65 Così, M.OLIVETTI,
Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, cit., 470. L’A. fa notare che «mentre alcuni oggetti inclusi nella nozione di sistema elettorale, ma non di formula elettorale – come la definizione delle circoscrizioni, la previsione di eventuali voti di preferenza e più in generale la regolazione della fase preparatoria del procedimento elettorale e delle modalità di espressione del suffragio – non possono non rientrare in una nozione di “sistema di elezione” ex art. 122.1 che individui un ambito materiale in sé compiuto, altri oggetti, rientranti nel concetto di “sistema elettorale” (…), quali ad es. le elezioni primarie, sono un dato eventuale, senza il quale un sistema elettorale può esistere e funzionare compiutamente». La «nozione costituzionale» di sistema di elezione, pertanto, a parere dell’A. è «più ampia di quella politologica di “formula elettorale”, ma probabilmente non si estende a ogni profilo della c.d. legislazione di contorno».
2.4. LEGGE ELETTORALE E FORMA DI GOVERNO: IL TENTATIVO DELLA CORTE