Formazione dei gruppi e garanzie per l’opposizione

L’ambito in cui si fanno ancora più evidenti le intersecazioni e le reciproche influenze fra legge elettorale e disposizioni statutarie è, senz’altro, quello delle Quanto, invece, alla prorogatio della Giunta si segnalano gli statuti Lazio (art. 45) e Toscana (art. 33) laddove è previsto che «Il Presidente della Regione e la Giunta durano in carica fino alla proclamazione del Presidente della Regione neoeletto».

La disciplina più organica in materia di «prorogatio degli organi regionali» è, senz’altro, quella dettata dallo statuto marchigiano, il quale nell’articolo 29 detta le disposizioni in materia. Prevede, in particolare, che «i poteri del Consiglio sono prorogati sino alla prima seduta successiva all'elezione del nuovo Consiglio», mentre «i poteri del Presidente e della Giunta sono prorogati sino alla proclamazione del nuovo Presidente della Giunta». Nella medesima disposizione detta, poi, i limiti ai poteri degli organi in prorogatio, stabilendo che «il Consiglio esercita poteri limitati agli atti indifferibili e urgenti» a partire dal «quarantacinquesimo giorno antecedente alla data delle elezioni conseguenti alla scadenza naturale della legislatura», come anche nei casi di scioglimento anticipato, previsto dall’articolo 126 della Costituzione, ad eccezione dei casi ex primo comma.

92 _{Quanto ai poteri degli organi in prorogatio, oltre a quanto già segnalato con riferimento allo}

statuto marchigiano, si ricorda l’art. 45 della Regione Lazio in cui è previsto che fino alla nomina dei nuovi componenti della Giunta, «il Presidente della Regione neoeletto esercita anche le funzioni di competenza della Giunta limitatamente all’ordinaria amministrazione».

Un’ultima notazione sia consentita con riferimento all’articolo 48 dello statuto Emilia Romagna, ai sensi del quale «nei casi di annullamento dell’elezione dell’Assemblea legislativa o di scioglimento della stessa per dimissioni contestuali della maggioranza dei suoi componenti» la Giunta provvede «all’ordinaria amministrazione di propria competenza e agli atti improrogabili, da sottoporre a ratifica della nuova Assemblea».

93 _{In merito, il «vecchio» testo dell’articolo 126 della Costituzione che disciplinava, per l’appunto,}

il caso dello scioglimento anticipato del Consiglio regionale, disposto con decreto del Presidente della Repubblica - per aver compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, per non aver corrisposto all’invito del Governo di sostituire la Giunta o il Presidente, che avessero compiuto analoghi atti o violazioni, per impossibilità di funzionamento a seguito di dimissioni o impossibilità di formare una maggioranza, o infine per ragioni di sicurezza nazionale – prevedeva che col decreto di scioglimento fosse nominata una commissione di tre cittadini eleggibili al Consiglio regionale, che indicesse le elezioni entro tre mesi e provvedesse all’ordinaria amministrazione di competenza della Giunta e agli atti improrogabili, da sottoporre alla ratifica del nuovo Consiglio.

regole dettate dagli statuti in merito alla formazione dei gruppi e alle garanzie per l’opposizione (rectius, opposizioni)94_.

Il rilievo dato dagli statuti all’opposizione – tanto più alla luce di uno dei principi fondamentali dettati dalla legge n. 165 del 2004 con riferimento al sistema di elezione – non solo è in grado di incidere sul sistema elettorale, ma è indicativo di quanto il sistema regionale sia teso a garantire la rappresentanza delle minoranze. La scelta per una forma di governo con l’elezione diretta del Presidente della Giunta con governo di legislatura muta il contesto istituzionale e sembra configurare l’adesione ad un sistema di governo caratterizzato da una sorta di bipolarismo fra due coalizioni di partito, destinate ad essere una maggioranza ed una opposizione. In un sistema di questo tipo è, dunque, opportuno chiedersi se e come è affrontato il tema dello «statuto dell’opposizione». In particolare, se vi sono incentivi alla coesione delle coalizioni (soprattutto di quella che ha perso le elezioni); se vi sono strumenti per favorire la funzione di opposizione; e se, nel complesso, vi sono le necessarie garanzie.

In altri termini, al di là del riconoscimento di specifiche prerogative ai consiglieri, le Regioni hanno pensato, riscrivendo gli statuti, di garantire con forme innovative la minoranza politica nell’esplicazione del proprio diritto-dovere di opposizione? Naturalmente, il modo in cui le disposizioni statutarie incidono sulla disciplina elettorale (e viceversa) sarà tanto più comprensibile dopo che – nel Capitolo successivo – avremo visto come il legislatore regionale ha cercato di dare seguito nelle leggi elettorali ad uno dei principi posti dalla legge cornice (ossia, la garanzia delle minoranze). Intanto, ci limiteremo a verificare come nei testi statutari il tema delle garanzie per l’opposizione viene affrontato. Una trattazione – possiamo dire preliminarmente – senz’altro «variegata».

Fra gli statuti approvati ve ne sono alcuni che sul tema contengono esclusivamente clausole di rinvio95. Negli altri gli approcci sono differenti, il

94 _{Approfonditamente sui temi delle garanzie per l’opposizione, P. L. PETRILLO, Nuovi statuti}

regionali e opposizione consiliare. Verso un rinnovato concetto di “opposizione parlamentare”, in Quaderni costituzionali, 2005, 829 e ss; nonché, M.RUBECHI, Statuti regionali: dove sono finite le garanzie dell’opposizione?, in Quaderni costituzionali, 2005, 147 e ss. Oltre che G.RIVOSECCHI, Organizzazione e funzionamento dei Consigli regionali: principio maggioritario, statuti regionali e regolamenti consiliari, in R. Bifulco (a cura di), Gli statuti di seconda generazione. Le Regioni alla prova della nuova autonomia, Torino, 2006, 125 e ss.

alcuni casi si parla di diritti dell’opposizione, in altri di opposizioni e in altri ancora di diritti delle minoranze.

Volendo procedere per classificazioni, segnaliamo, anzitutto, che in molti statuti è prevista la «presidenza di minoranza» per le cosiddette «Commissioni di garanzia» o per le «Commissioni d’inchiesta»96. In altri è, poi, previsto che una minoranza possa richiedere l’istituzione di Commissioni d’inchiesta, la cui presidenza spetta ad un consigliere appartenente alla minoranza97.

Il solo statuto toscano prevede l’abbassamento del quorum di validità per il referendum abrogativo. Ovvero, stabilisce che il quorum venga fissato sulla base dell’elettorato attivo e che, quindi, la consultazione referendaria sia valida se vi ha partecipato la metà più uno dei votanti alle precedenti elezioni regionali.

Mentre, lo statuto della Regione Lazio introduce la possibilità per un terzo dei componenti del Consiglio della possibilità di richiedere al Comitato di garanzia statutaria un controllo in via preventiva sulla conformità delle leggi regionali allo statuto. Prevedendo che, in caso di parere negativo, il Consiglio possa riapprovare il progetto in questione con l’aggravio della maggioranza assoluta.

In alcuni statuti, - sui quali ci soffermeremo a breve – è, poi, possibile rintracciare il tentativo di delineare un più organico e preciso «statuto dell’opposizione».

In Piemonte, lo statuto contiene l’articolo 94, rubricato «Garanzie delle opposizioni», nel quale si legge che le «garanzie delle opposizioni sono assicurate dallo Statuto e dal Regolamento interno del Consiglio regionale che disciplina le modalità e gli strumenti del loro esercizio»98_.

95 _{E’ il caso di Abruzzo, Calabria, Emilia Romagna, Liguria e Marche (Lazio: il regolamento}

«deve assicurare l’effettivo esercizio dei diritti dell’opposizione»), i cui statuti altro non fanno che rinviare ai regolamenti consiliari!

96 _{Lo statuto della Regione Emilia-Romagna attribuisce alle opposizioni la presidenza della}

Commissione bilancio, affari generali ed istituzionali; lo statuto Abruzzese statuisce che la Commissione permanente che deve esercitare una funzione di vigilanza sulla realizzazione del programma e sull’attività dell’esecutivo è presieduta da un consigliere designato dall’opposizione

97 _{Lo statuto Calabrese prevede che la richiesta sia avanzata da almeno un decimo dei componenti}

del Consiglio; lo statuto Toscano un quinto dei componenti (benché la richiesta possa essere avanzata soltanto per due volte); lo statuto Marchigiano un terzo dei componenti e quello Ligure il 40%; la bozza dello statuto Campano prevedeva addirittura l’abbassamento del quorum ad un terzo per l’istituzione di una Commissione d’inchiesta, qualora la richiesta fosse stata avanzata da un gruppo dell’opposizione

98 _{Il comma 2, del medesimo articolo 94 dello statuto piemontese specifica che «Il Regolamento,}

in particolare, stabilisce le garanzie delle opposizioni in relazione:

a) ai tempi di lavoro del Consiglio per lo svolgimento dell’attività del sindacato di controllo;

La Regione Toscana ha inserito nella delibera statutaria un articolo rubricato «Ruolo delle minoranze», con il quale, oltre a prevedere una serie di garanzie quanto alla composizione delle commissioni consiliari e degli organismi di vigilanza e controllo, si prevede che il regolamento interno istituisca il «portavoce dell’opposizione, espresso dai gruppi consiliari della coalizione di minoranza maggiormente rappresentativa, e ne garantisce le funzioni».

L’articolo 49 dello statuto umbro, recante «Statuto delle opposizioni», rinvia al Regolamento interno del Consiglio regionale la disciplina degli istituti necessari ad assicurare le funzioni di opposizione ed in particolare quelle di proposta, di critica e di controllo. Prevedendo che, a tal fine, il Regolamento definisca: l’attivazione di strumenti che consentano una comunicazione ed una informazione tempestiva e completa; la programmazione dei lavori del Consiglio regionale e delle Commissioni che permetta l’inserimento e la discussione di atti e di proposte di legge presentate dalle opposizioni; l’assegnazione di spazi di tempo adeguati per illustrare e discutere progetti di legge presentati dalle opposizioni.

La carrellata esemplificativa che si è proposta ci è utile per evidenziare come, al di là delle varie «formule», più o meno ampie, utilizzate dalle Regioni, emerge di fondo – più o meno in tutti gli statuti - l’assenza di una visione unitaria di opposizione e la «confusione» fra opposizione e opposizioni, minoranza e minoranze. In nessuno statuto l’opposizione è espressamente definita in termini alternativi rispetto alla maggioranza di governo. La funzione di alternanza politica sembra passare in secondo piano. I nuovi statuti offrono poco rispetto alla necessità di ridefinire il ruolo dell’opposizione e dei Consigli in seguito al mutato contesto istituzionale. Se da un lato è evidente come alcune Regioni abbiano cercato di inserire strumenti coerenti, dall’altro è, altresì, evidente la grande confusione sul ruolo che l’opposizione consiliare è chiamata a svolgere99. b) alle nomine, alle elezioni e alle designazioni di competenza del Consiglio e della Giunta regionale;

c) alla partecipazione nelle delegazioni e nelle occasioni di rappresentanza del Consiglio; d) all’informazione sulle proposte e sulle attività».

99 _{Basti notare che, soltanto in quattro statuti - Abruzzo, Liguria, Piemonte e Toscana - viene}

utilizzato il termine opposizione al singolare (facendo riferimento alla «maggiore minoranza»); in altri quattro statuti – Calabria, Emilia Romagna, Puglia ed Umbria – si parla di opposizioni (al plurale); mentre nelle rimanenti delibere statutarie si utilizzano i due termini in maniera non sempre coerente.

CAPITOLO 3

GLI AMBITI DISCIPLINATI DALLE «NUOVE»

SOMMARIO: 3.1. Premessa. Un quadro d’insieme: i «problemi» non risolti dalla