I due pilastri interni sono stati in più occasioni novellati, in particolar modo dai d.l. n. 13/2017 (c.d. decreto Minniti – Orlando), convertito con modificazioni dalla legge n. 46/2017 e più recentemente dal d.l. n. 113/2018 (c.d. decreto Sicurezza) convertito con legge n. 132/2018.
La novella del 2017 ha sostanzialmente ridisegnato la procedura di concessione della protezione, modificando a più riprese il d. lgs. n.
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25/2008 al dichiarato scopo di “definire sempre più celermente i
procedimenti amministrativi innanzi alle commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale nonché i relativi ricorsi giurisdizionali, in considerazione dell’aumento esponenziale della domanda di protezione internazionale e delle impugnazioni, collegato alle crisi internazionali in atto”55.
Il “decreto sicurezza”, tra le varie novità introdotte, ha inciso significativamente sul sistema pluralistico di protezione internazionale mediante l’eliminazione, dall’ordinamento italiano, della protezione umanitaria56.
Tale istituto di matrice nazionale è stata introdotto, prima ancora della disciplina comunitaria sulla protezione internazionale, dalla l. n. 40/1998 (c.d. legge Turco – Napolitano) e poi trasfuso nel d.lgs. n. 286/1998 (TUIMM).
L’art 5, co. 6 TU immigrazione prevedeva che, nel caso in cui non vi fossero i presupposti per il rilascio o il rinnovo del titolo di soggiorno secondo le ordinarie regole, il questore doveva comunque rilasciarlo in presenza di “seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultati da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”57. Ciononostante, prima dell’entrata in vigore della l. n. 189/2002, alla Commissione centrale per il diritto di asilo, che costituiva l’allora autorità amministrativa competente all’esame delle domande di riconoscimento dello status di rifugiato, non era attribuito il potere di richiedere al questore il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari. Soltanto con l’adozione della l. n.
55
Relazione illustrativa del Governo al d.d.l. A.S. 2705. Sulle modifiche introdotte si veda infra, Cap.3, par. 3.4
56
Per le altre novità introdotte dal decreto sicurezza si veda infra, Cap. 2, par. 2.5.
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N. ZORZELLA, La protezione umanitaria nel sistema giuridico italiano in
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189/2002 è stato attribuito alle Commissioni territoriali la facoltà di valutare – in sede di esame della domanda – l’esistenza delle condizioni per il rilascio di un permesso umanitario, alla luce dei presupposti indicati nell’art 5, co. 6 del d.lgs. n. 286/1998, consistenti, in seri motivi umanitari o derivanti da obblighi costituzionali o da obblighi internazionali58.
Tale doverosità è poi stata riconfermata nel d.lgs. n. 25/2008, il quale ha consacrato la natura residuale dell’istituto rispetto alla nuova categoria di protezione internazionale di matrice comunitaria, stabilendo all’art. 32, co. 3 che “nei casi in cui non
accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette gli atti al Questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’art 5, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”. La natura
residuale emerge chiaramente dalla lettera della disposizione, in quanto la protezione umanitaria risulta essere concedibile dalle autorità amministrative competenti, solo in subordine all’accertamento negativo della sussistenza dei presupposti delle due forme tipiche di protezione internazionale.
Malgrado il suo carattere residuale, la protezione umanitaria è risultata la forma di protezione più riconosciuta nell’ordinamento giuridico italiano. Ciò, innanzitutto, per il carattere aperto della disposizione e per la flessibilità dei presupposti legittimanti il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari59. Come evidenziato
58
M. ACIERNO, Il diritto del cittadino straniero alla protezione internazionale:
condizione attuale e prospettive future, in Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e orientamenti giurisprudenziali, a cura di P. MOROZZO DELLA
ROCCA, III edizione, Maggioli Editore, 2017. 59
ACIERNO M., La protezione umanitaria nel sistema dei diritti umani, in
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dalla dottrina60, in ogni caso l’assenza di tassatività della disposizione nasce dall’impossibilità di predeterminare ed esaurire, all’interno di un testo normativo, l’intero novero delle situazioni concrete, nelle quali possono sorgere quelle ragioni umanitarie che permettono il rilascio della protezione umanitaria. Inoltre è proprio grazie alla sua natura di norma aperta che la protezione internazionale è stata elevata “ad istituito di salvaguardia del
complessivo sistema giuridico sulla condizione della persona straniera”, in quanto idonea a riconoscere alle persone non
bisognose di protezione internazionale, ma che versano in una delle condizioni individuate nel comma 6, il diritto a rimanere e soggiornare sul territorio.
Tuttavia le due caratteristiche sopraesposte, e cioè il suo carattere aperto e la flessibilità dei presupposti, sono state le ragioni poste alla base della novella del 2018. Come emerge dalla Relazione governativa al d.l. 113/2018, la causa della “esplosione” della concessione del permesso di soggiorno per motivi umanitari è da riconoscersi nella sua ampia definizione “che lasciava ampi margini
ad un’interpretazione estensiva in contrasto con il fine di tutela temporanea per il quale l’istituto è stato introdotto”.
Per queste esternate ragioni, la protezione umanitaria è stata eliminata, come categoria generale, dal d.l. 113/2018, convertito nella l. n. 132/2018, mediante l’abrogazione della clausola inerente ai presupposti per il rilascio della protezione umanitaria dall’art. 5, co. 6 del d.lgs. n. 286/1998, e sostituita da nuove ipotesi di rilascio di permessi di soggiorno per “casi speciali o per protezione speciale”. Nella prima tipologia rientrano le residuali ipotesi
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umanitarie già normate all’art 1861, art 18 bis62, art 22, comma 12
quater63 del d.lgs. n. 286/1998.
Nella seconda tipologia, ossia nei permessi di soggiorno per protezione speciale, rientrano quelle ipotesi fondate sul principio di
non refoulement e come tali insopprimibili.
In particolare, tale permesso di soggiorno “per protezione speciale” potrà essere rilasciato solo nel caso in cui la Commissione territoriale, nel non riconoscere la protezione internazionale al richiedente, ritenga comunque sussistente un rischio di persecuzione di cui all’art. 19, co. 1 del d.lgs. n. 286/1998 o il rischio di tortura di cui all’art. 19, co. 1.1, del d.lgs. n. 286/199864.
Infine la novella del 2018 ha introdotto due categorie ex novo di permessi di soggiorno, ossia il permesso di soggiorno per “continente ed eccezionale calamità naturale” di cui al nuovo art. 20
bis del d.lgs. n. 286/1998, rilasciato dal questore e avente durata
semestrale e il permesso di soggiorno per “atti di particolare valore civile” di cui al nuovo art. 42 bis del d.lgs. n. 286 del 1998, autorizzato dal Ministro dell’interno, su proposta del prefetto, e rilasciato dal Questore per un biennio.
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Permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.
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Vittime di violenza domestica.
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Permesso di soggiorno per particolare sfruttamento lavorativo.
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Art. 19 co. 1.1 d.lgs. 286/1998 “non sono ammessi il respingimento o l'espulsione o l'estradizione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani”.
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