Le eccezioni al diritto di permanenza sul territorio nazionale del richiedente asilo

L’art. 7, co. 2 del decreto procedure prevede una serie di eccezioni al diritto di permanenza sul territorio nazionale del richiedente asilo.

Su questo tema è intervenuto di recente il legislatore che, attraverso la novella del 2018, ha introdotto due nuove ipotesi derogatorie alle lett. d) e e), rendendo di fatto la disciplina più gravosa rispetto al passato. Prima dell’adozione di tale atto legislativo, la deroga al diritto era prevista in soli tre casi e cioè nei casi di estradizione in forza di un mandato di arresto europeo11, di consegna ad una Corte o ad un Tribunale penale internazionale12 e di trasferimento in un altro Stato europeo competente per l’esame dell’istanza di protezione internazionale13. Era, senz’altro, una disciplina più favorevole rispetto alla corrispondente norma della Direttiva; quest’ultima, infatti, all’art 41, par. 1, lett. a) prevede due ulteriori previsioni derogatorie al diritto di rimanere nel territorio dello Stato: ci riferiamo al caso del richiedente asilo che “abbia

presentato una prima domanda reiterata (…) al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dallo Stato membro in questione” o che “manifesti la volontà di presentare un’altra domanda reiterata nello stesso Stato membro a seguito di una decisione definitiva che considera inammissibile una prima domanda reiterata ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5, o dopo una decisione definitiva che respinge tale domanda in quanto infondata”.

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Art. 7, co. 2 lett. a). 12

Art. 7, co. 2 lett. b). 13

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È proprio nell’intento di recepire la disciplina comunitaria, che si rinviene la ratio del recente intervento legislativo. Alle fattispecie originarie contemplate dall’art. 7, co. 2, si aggiungono ora i nuovi casi di cui alle lett. d) e e) di esclusione al diritto di restare sul territorio italiano, durante l’esame della domanda. In particolare la deroga opera, da un lato nei confronti dei richiedenti che hanno presentato una prima domanda reiterata “al solo scopo di ritardare

o impedire l’esecuzione di una decisione che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale”14 e dell’altro lato nei confronti di coloro che "manifestano la volontà di

presentare un’altra domanda reiterata a seguito di una decisione definitiva che considera inammissibile una prima domanda reiterata ai sensi dell’articolo 29, comma 1 o dopo una decisione definitiva che respinge la prima domanda reiterata ai sensi dell’articolo 32, comma 1, lett. b) e b-bis)”15.

A completamento della riforma, si colloca la nuova previsione di inammissibilità di cui all’art. 29 bis, decreto procedure, la quale prevede che la prima domanda reiterata sia dichiarata automaticamente inammissibile, in assenza di alcun esame preliminare, quando sia stata proposta in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento, in quanto si presume presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del provvedimento stesso. In tali casi, la Questura competente comunicherà all’interessato l’inammissibilità della domanda sancita ex lege, escludendo di fatto l’intervento della Commissione territoriale16.

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Art. 7, co. 2 lett. d). 15

Art. 7, co. 2 lett. e). 16

Cfr. Circolare del Ministro dell’interno – Commissione Nazionale Asilo – del 2 gennaio 2019, n. 1. In senso contrario si veda la recente ordinanza del Tribunale di Roma del 12 aprile 2019 con cui si sospende l’efficacia della dichiarazione di inammissibilità emanata dalla Questura a fronte di una

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Come emerge dalla relazione illustrativa al d.l. n. 113/2018, l’obiettivo della modifica consiste nel “contrastare il ricorso

strumentale alla domanda di protezione, intervenendo, nel rispetto delle norme europee, sulle domande reiterate al solo scopo di impedire l’esecuzione imminente di un provvedimento di allontanamento o comunque reiterate più volte, pur dopo una decisione definitiva di inammissibilità o di rigetto nel merito”.

Tuttavia, sebbene la giustificazione dell’intervento legislativo sia da ricercare nella volontà di recepire la summenzionata direttiva comunitaria, la nuova disciplina suscita alcune perplessità, ponendosi “ben oltre i limiti posti dalle direttive dell’Unione

Europea”17.

Al riguardo si segnala che l’art. 41, co. 2 ultima parte della direttiva, nel disciplinare appunto le deroghe al diritto di rimanere nel territorio dello Stato durante l’esame della domanda, precisa che

“gli Stati membri possono ammettere tale deroga solo se l’autorità accertante ritenga che la decisione di rimpatrio non comporti il «refoulement» diretto o indiretto, in violazione degli obblighi

domanda reiterata d’asilo. Secondo il giudice, infatti, contrariamente a quanto stabilito dalla circolare, “non è la Questura, ma la Commissione

Territoriale che deve valutare se la domanda reiterata, nel caso concreto, rientri nell’ambito di applicabilità della norma di cui all’art 29 bis D.lgs n. 25/2008". Ad ogni modo, la giurisprudenza, in più occasioni, ha avuto modo di

ribadire la totale estraneità della Questura dalla valutazione di merito della domanda, demandata in via esclusiva alla Commissione territoriale (cfr. Tribunale di Roma, decreto del 21 novembre 2018). Da questa prospettiva, dunque, la Questura, non potendo effettuare alcuna valutazione di merito, non può dichiarare l’irricevibilità di una domanda reiterata ex art 29 bis, ma è tenuta a trasmettere la stessa alla Commissione territoriale, unico soggetto competente all’esame della domanda ai sensi dell’art 3 del decreto procedure.

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ASGI, Lettera aperta a UNHCR su Decreto Legge 4 ottobre 2018, n. 113, reperibile al sito internet: https://www.asgi.it/wp- content/uploads/2018/10/lettera-a-UNHCR-su-DL-sicurezza-11_10_18- _def.pdf.

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incombenti allo Stato membro a livello internazionale e dell’Unione”.

Per contro, la nuova disciplina nazionale esclude, nei casi di reiterazione della domanda, la necessità di tale valutazione, dando così vita ad una ipotesi di presunzione di inammissibilità ex lege, non pienamente conforme al diritto dell’Unione.

Infatti, a prescindere dai nuovi elementi rappresentati dal richiedente, una domanda reiterata, ossia presentata o manifestata in concomitanza di un procedimento di espulsione, è perciò solo considerata inammissibile, in quanto presentata al solo scopo di rallentare o impedire l’esecuzione dell’espulsione. La presunzione opera, infatti, automaticamente con la sussistenza di due condizioni, una oggettiva (domanda presentata o manifestata dopo una decisione definitiva su una domanda precedente), l’altra temporale (domanda presentata dopo che sia iniziato il procedimento espulsivo), al ricorrere delle quali si esclude l’esame sulla domanda18.

Tuttavia la pretestuosità di una domanda non può essere presunta, come nel caso italiano, ma necessita, in ogni caso, di un accertamento da parte dell’autorità competente in virtù della pluralità di ragioni che potrebbero essere invocate a tutela dell’esigenza di reiterazione. Infatti, come evidenziato dall’UNCHR19,

“una domanda di protezione internazionale può essere reiterata da persone che, a seguito di un mutamento delle condizioni individuali intervenute dopo l’esame della prima domanda (es.: rifugiato sur place, divenuto tale dopo una prima decisione definitiva) o a seguito

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Cfr. Circolare, 18 gennaio 2019, prot. 1038. 19

UNHCR, Nota tecnica dell’UNHCR sul decreto legge 4 ottobre 2018, n. 113, reperibile al sito internet: https://www.unhcr.it/wp- content/uploads/2018/10/Nota-tecnica-su-Decreto-legge-

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di un mutamento della situazione nel Paese di origine (aggravarsi

della situazione nella zona d’origine, e raggiungimento di condizioni di violenza indiscriminata), abbiano genuinamente bisogno di

protezione nel paese di rifugio”. Di conseguenza, prosegue l’UNHCR, “una valutazione sull’esistenza di rischi di refoulement diretto o indiretto è, dunque, necessaria in caso di reiterazione della domanda, e va svolta con riferimento alla situazione esistente al momento in cui la domanda stessa è proposta”.