Le sezioni specializzate

Il decreto Minniti – Orlando, oltre a riaffermare la giurisdizione ordinaria con riferimento al settore della protezione internazionale, è intervenuto anche sotto il profilo dell’organo giudicante, mediante

10

Cfr. TAR Sicilia, sent. 12 novembre 2009. In particolare, il giudice amministrativo, richiamando l’orientamento della Cassazione, esclude l’ammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, poiché “la situazione

giuridica dello straniero, che richieda il rilascio del permesso di soggiorno per ragioni umanitarie, ha consistenza di diritto soggettivo (…)”.

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La lett. d) è stata modificata dal d.l. n. 113 del 2018 nel seguente modo: “per le controversie in materia di rifiuto di rilascio, diniego di rinnovo e di revoca del permesso di soggiorno per protezione speciale nei casi di cui all’articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25”.

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l’istituzione, “presso i tribunali ordinari nel luogo nel quale hanno

sede le Corti d’Appello”, di, “sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea”12.

La specializzazione, che peraltro costituisce un fenomeno in crescente aumento13, viene assicurata attraverso la peculiare composizione dell’organo giudicante. Le nuove sezioni specializzate sono infatti composte da magistrati dotati di specifiche competenze nel settore14, scelti, a norma dell’art. 2 del decreto legge in esame, tra coloro che siano già stati addetti alla trattazione di tali procedimenti per almeno due anni, abbiano partecipato a corsi di formazione nella materia o acquisito una specifica competenza per altra causa non specificata15. Inoltre, ai fini dell’assegnazione, rilevano anche le abilità linguistiche, ossia la conoscenza della lingua inglese e francese in ragione del fatto che “le informazioni sui Paesi

di origine sono rese al magistrato in tale idioma”16.

12

Art. 1, d.l. 13/20017, convertito nella l. 46/2017. 13

Esemplari in tal senso sono le sezioni specializzate in materia di lavoro e previdenza sociale, nonché i tribunali delle imprese, di recente introduzione, istituiti presso i tribunali e le corti di appello con sede nel capoluogo di ogni regione con competenza in materia di impresa.

14

Il legislatore non fissa il numero minimo di magistrati da assegnare alle sezioni specializzate. Addirittura, all’art. 2, co. 2, consente di derogare all’art. 48 del regio decreto n. 12 del 1941 il quale fissa in cinque il numero minimo di giudici. Ad ogni modo rimanere ferma la necessità che la dotazione organica sia proporzionata rispetto alle esigenze di servizio dell’Ufficio. Per questi motivi il Consiglio superiore della magistratura (CSM) “reputa opportuno fissare il numero minimo di magistrati in non meno di tre, onde garantire una minima turnazione e maggiore circolarità nella giurisprudenza”.

15

Come evidenziato dal CSM assume carattere preminente il criterio attitudinale della trattazione. Gli altri due requisiti invece hanno un rilievo subordinato.

16

S. AGOSTA, La disciplina in tema di protezione internazionale e contrasto

all’immigrazione illegale. Osservazioni a prima lettura, in, Federalismi.it, 22

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Tali criteri di assegnazione privilegiano, quindi, la qualità professionale del magistrato, ossia la previa maturazione di una specifica competenza nel settore17, in ragione dell’elevato tecnicismo che connota tali procedimenti18.

La “specializzazione” dell’organo decisionale viene altresì garantita attraverso l’obbligo di continuo aggiornamento posto in capo ai magistrati addetti alle nuove sezioni. Quest’ultimi, esclusivamente nei primi tre anni di servizio, hanno il dovere di partecipare ai corsi di formazione professionale, organizzati dalla Scuola Superiore della magistratura in collaborazione con l’EASO e l’UNHCR19.

La ratio dell’intervento legislativo si rinviene, da un lato nella necessità di “aumentare l’efficienza nell’amministrazione della

giustizia” nonché di “assicurare una maggiore rapidità ai procedimenti”20 e, dall’altro lato, nell’esigenza di concentrare, presso un unico organo decisionale, tutti quei procedimenti che necessitano di una trattazione specifica e professionale. Rispetto a

17

Cfr. CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA, Sezioni specializzate in

materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’unione europea a seguito del decreto – legge 17 febbraio 2017, 1

giugno 2017. 18

La questione, ossia l’elevato tecnicismo di tali procedimenti, rimanda al problema relativo all’utilizzo della magistratura onoraria nelle sezioni specializzate. La legge in esame infatti non esclude espressamente questa possibilità. Tale quesito è stato risolta da una circolare del CSM, la quale ha riconosciuto l’ammissibilità della magistratura onoraria ma esclusivamente in funzione di supporto al giudice togato. Da questa prospettiva, evidenzia il CSM, il giudice onorario può, sotto la direzione e coordinamento del magistrato togato, “compiere tutti gli atti preparatori per l’esercizio della

funzione giurisdizionale (…)”.

19

Negli anni successivi al terzo, si richiede una frequentazione almeno biennale.

20

Cfr. SERVIZIO STUDI DEL SENATO, Dossier n. 449 su a.s N. 2705

“Conversione in legge del decreto – legge 17 febbraio 2017, n. 13, recante disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto della immigrazione illegale”, febbraio 2017.

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tale ultima esigenza il legislatore ha esteso i confini della giurisdizione ordinaria nella materia dell’immigrazione. Oltre ai procedimenti in tema di protezione internazionale, le nuove sezioni specializzate sono infatti competenti a conoscere, ex art. 3, co. 1:

a) le controversie in materia di mancato riconoscimento del diritto di soggiorno sul territorio nazionale in favore dei cittadini degli altri Stati membri Ue o dei loro familiari di cui all’art. 8 del d.lgs. n. 30 del 2007;

b) le controversie aventi ad oggetto l’impugnazione del provvedimento di allontanamento dei cittadini dell’Unione europea e dei loro familiari per motivi imperativi di pubblica sicurezza e per gli altri motivi di pubblica sicurezza di cui all’art. 20 del d.lgs. n. 30 del 2007, ovvero per i motivi di cui all’art. 21 del medesimo d.lgs., nonché per i procedimenti di convalida dei provvedimenti di allontanamento coattivo adottati dal questore previsti dall’art. 20 – ter del d.lgs. n. 30 del 2007;

c) le controversie in materia di diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché relative agli altri provvedimenti dell’autorità amministrativa in materia di diritto all’unità familiare, di cui all’art. 30, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998;

d) le controversie aventi ad oggetto l’impugnazione dei provvedimenti adottati dall’autorità preposta alla determinazione dello Stato competente all’esame della domanda di protezione internazionale, in applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio.

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Ai sensi del comma successivo, le nuove sezioni specializzate sono altresì competenti per le controversie in materia di “accertamento

dello stato di apolidia e dello stato di cittadinanza italiana” nonché

per tutte quelle cause e procedimenti che “presentano ragione di

connessione con quelli di cui al comma 1 e 2”21.

A ben vedere però né l’esigenza di celerità né tantomeno la concentrazione risultano pienamente soddisfatte. Il risultato è stato quello di dar vita a una specializzazione “debole” e “parziale” del nuovo organo decisionale.

Anzitutto, per espressa previsione normativa, l’istituzione delle nuove sezioni è stata prevista, per così dire, a “costo zero”22_{, ossia}

“nell’ambito delle risorse umane, finanziare e strumentali disponibili

a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”23. Ne consegue per un verso l’impossibilità di procedere a nuove assunzioni e per altro verso l’obbligo di individuare i magistrati “specializzati” tra quelli già in servizio. A ciò

21

È stata prevista una diversa composizione dell’organo giudicante. Ad eccezione dei giudizi di impugnazione delle decisioni di rigetto della protezione internazionale e dei provvedimenti adottati dall’Unità di Berlino per i quali è stata prevista la composizione collegiale, tutte le altre controversie sono state devolute alla competenza delle sezioni specializzati in composizione monocratica, tra cui le impugnazioni inerenti la protezione umanitaria, nonostante la situazione giuridica sottesa alla domanda sia riconducibile alla categoria dei diritti umani fondamentali, alla stregua delle domande di protezione internazionale, dando vita a molteplici incertezze interpretative. La questione è stata tuttavia risolta dal d.l. 13/2018 il quale, a seguito dell’abrogazione della protezione umanitaria, ha esteso la competenza collegiale anche per le controversie “relative al mancato riconoscimento dei presupposti per la protezione speciale”.

22

COMMISSIONE PARLAMENTARE DI INCHIESTA SUL SISTEMA DI ACCOGLIENZA, DI IDENTIFICAZIONE ED ESPULSIONE, NONCHÉ SULLE CONDIZIONI DI TRATTENIMENTO DEI MIGRANTI E SULLE RISORSE PUBBLICHE IMPIEGATE, Relazione sul sistema di protezione e di accoglienza dei richiedenti

asilo, 2017.

23

116

si aggiunge il mancato riferimento nell’art. 3 al principio di esclusività. Il dato normativo, quindi, non impedisce di assegnare alle sezioni specializzate nuove e diverse competenze, oltre a quelle inerenti il diritto dell’immigrazione, purché “altrettanto specializzate e tecniche”24. I due fattori, ossia la clausola di invarianza finanziaria da un lato e la non esclusività nella trattazione dall’altro lato, determinano la nascita di una sezione specializzata, composta da magistrati scelti tra quelli già in servizio, e priva di esclusive funzioni in materia di immigrazione ed asilo. Una sezione siffatta, contrariamente all’intenzione del legislatore, non risulta pienamente “specializzata”.

Un ulteriore sintomo di “debolezza” della specializzazione del nuovo organo decisionale è costituito dall’assenza di una concentrazione piena. Nonostante l’opera di concentrazione posta in essere dal legislatore, giustificata dalla “complessità” che notoriamente caratterizza la materia dell’immigrazione, permangono numerose competenze del giudice di pace e del giudice amministrativo in vari settori dell’immigrazione. Il legislatore, nell’istituire le nuove sezioni specializzate, non ha voluto alterare il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario, né tanto meno di trasferire le competenze del giudice di pace alla istituenda sezione specializzata, con il risultato di dar vita a una concentrazione “limitata” e una specializzazione “parziale”. Il permanere di tali

24

CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA, Sezioni specializzate in

materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’unione europea a seguito del decreto – legge 17 febbraio 2017, 1

giugno 2017. A riconferma di ciò, il CSM evidenzia che la prassi di alcuni uffici sia stata quella di assegnare la materia della protezione internazionale ai giudici della c.d. sezione impresa. Per il CSM tuttavia sarebbe preferibile associare la materia della protezione internazionale a materie simili come “quella

tutelare, in ragione del particolare coinvolgimento della sfera personale e dell’urgenza che caratterizza entrambe”

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competenze in capo al giudice di pace e al giudice amministrativo, infatti, “indebolisce il ruolo del giudice specializzato che non ha

giurisdizione su tutta la materia del diritto degli stranieri”25. Come

affermato dalla dottrina, in conclusione, “il legislatore ha perso una

buona occasione per ridisegnare la giurisdizione in materia di diritto degli stranieri”26 attraverso la devoluzione di tutte le controversie, afferenti l’area dell’immigrazione, a una giurisdizione unica e specializzata, ponendo così fine al sistema di doppia tutela.