Le “preclusioni” al riconoscimento della protezione internazionale

La l. n. 132/2018 ha introdotto numerose disposizioni (alcune già previste nel decreto legge, altre inserite in sede di conversione) volte a restringere, se non addirittura a comprimere, le possibilità di protezione per i richiedenti asilo. In particolare la novella legislativa ha introdotto, con la finalità di alleggerire la procedura di valutazione delle domande di asilo47, il concetto di “Paesi di origine sicuri” e la “procedura alla frontiera”, entrambi previsti (in via facoltativa) dalla direttiva procedure 2013/32/UE, rispettivamente, agli artt. 36, 37 e 43.

Al nuovo art. 2 bis del decreto procedure48 si prevede che, con decreto del Ministro degli affari esteri, di concerto con i Ministri dell’interno e della giustizia, venga adottato un elenco di Paesi di origine sicuri, da aggiornare periodicamente e notificare alla Commissione Europea49. La preclusione al riconoscimento della protezione si manifesta nella misura in cui il richiedente asilo provenga da un paese di tale elenco50. Innanzitutto, quanto alle

47

G. CAGGIANO, Le recenti modifiche della legge “Salvini” su immigrazione e

asilo nella prospettiva del diritto dell’Unione europea e della CEDU, in I Post di Aisdue, I, 20 febbraio 2019.

48

L’art. 2 bis, introdotto dall’art. 7 bis della l. 132/2018, riproduce sostanzialmente il contenuto degli artt. 36 e 37 e l’allegato I della Direttiva. 49

Tali paesi verranno identificati sulla base delle informazioni rilasciate dalla Commissione Nazionale e da fonti europee ed internazionali (Easo, UNHCR, Consiglio d’Europa). Gli elementi per identificare i paesi di origine sicuri sono l’ordinamento giuridico del paese, l’applicazione effettiva delle norme, la situazione di politica generale, la non sussistenza di atti di persecuzione, tortura, trattamenti inumani o degradanti, ipotesi di violenza indiscriminata (art. 2 bis, d.lgs. n. 25/2008).

50

La portata restrittiva della previsione risulta ridimensionata dall’inciso finale, di cui al co. 2, art. 2 bis del decreto procedure, sulle eccezioni alla disegnazione del paese di origine sicuro. Afferma infatti la disposizione che “la

63

modalità di trattazione della domanda, si prevede che la stessa sia sottoposta ad un esame prioritario51 ed a una procedura accelerata52. Inoltre, ed è questo l’aspetto più importante, in tali casi opera una presunzione iuris tantum di manifesta infondatezza dell’istanza53, con inversione dell’onere della prova a carico del richiedente, in ordine alle condizioni di “non sicurezza” del Paese stesso in relazione alla propria situazione particolare54. Pertanto, se il richiedente asilo non sarà in grado di dimostrare la sussistenza di gravi motivi per ritenere non sicuro in relazione alla sua situazione particolare, il Paese di origine designato come sicuro a livello generale, la domanda sarà rigettata come manifestamente infondata55. Peraltro, in questo caso, è sufficiente che l’autorità accertante motivi la propria decisione in maniera semplificata, limitandosi a dare atto che il richiedente non ha dimostrato la sussistenza di gravi motivi, per ritenere non sicura la sua nazione56.

disegnazione di un Paese di origine sicuro può essere fatta con l’eccezione di parti del territorio o di categorie di persone”.

51

Art. 28, co. 1, lett. c-ter). 50

Art. 28 bis, co. 1 bis “la questura provvede senza ritardo alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che adotta la decisione entro cinque giorni”.

53

Art. 28-ter, co. 1, lett. b), d.lgs. n. 25/2008. 54

Circ. 83774 del 18 dicembre 2018. 55

Art. 32, co. 1, lett. b-bis), d.lgs. n. 25/2008. In senso contrario si veda la recente Cassazione, sentenza del 26 aprile 2019, n. 11312. Secondo la corte “il giudice è tenuto a un dovere di cooperazione che gli impone di accertare la situazione reale del paese di provenienza mediante l’esercizio di poteri – doveri officiosi di indagine e di acquisizione documentale, in modo che ciascuna domanda venga esaminata alla luce di informazioni aggiornante” e non di “formule generiche” come il richiamato a non specificate “fonti internazionali” sui paesi di origine. L’effetto della decisione è stato quello di ribaltare l’onere della prova nella fase giurisdizionale, facendo gravare sul giudice l’obbligo di provare ex officio l’assenza di pericoli o rischi per la vita del richiedente in caso di rimpatrio.

56

64

Il rigetto della domanda è stato, altresì, previsto nei casi di c.d. “alternativa alla fuga”, ossia nelle ipotesi in cui un cittadino straniero può essere rimpatriato in zone diverse del paese di origine dove non si rilevano rischi di persecuzione57. Si tratta di un principio che, secondo alcuni58, andrà ad ampliare notevolmente la discrezionalità delle Commissioni territoriali nell’esame delle singole domande, in danno al richiedente.

Sempre all’interno della disposizione che ha introdotto la categoria dei paesi di origine sicuri, vengono fortemente ampliate le ipotesi di domande manifestamente infondate, con l’aggiunta al d.lgs. n. 25/2008 di una nuova disposizione, l’art. 28 ter59. Alcune di queste -

57

Cfr. Art. 32, co. 1 lett. b-ter). 58

Cfr. CIR, Nota legale sul Disegno di Legge- A.S.S. 840/2018: problematiche e

limiti, reperibile al sito internet: http://www.cir-onlus.org/wp- content/uploads/2018/11/Nota-Legale-Problematiche-DL-113-versione-def- Senato.pdf

59

Art. 28-ter, d.lgs. 25/2008 “La domanda è considerata manifestamente infondata, ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettera b-bis), quando ricorra una delle seguenti ipotesi: a) il richiedente ha sollevato esclusivamente questioni che non hanno alcuna attinenza con i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale ai sensi del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251; b) il richiedente proviene da un Paese designato di origine sicuro ai sensi dell'articolo 2-bis; c) il richiedente ha rilasciato dichiarazioni palesemente incoerenti e contraddittorie o palesemente false, che contraddicono informazioni verificate sul Paese di origine; d) il richiedente ha indotto in errore le autorità presentando informazioni o documenti falsi o omettendo informazioni o documenti riguardanti la sua identità o cittadinanza che avrebbero potuto influenzare la decisione negativamente, ovvero ha dolosamente distrutto o fatto sparire un documento di identità o di viaggio che avrebbe permesso di accertarne l'identità o la cittadinanza; e) il richiedente è entrato illegalmente nel territorio nazionale, o vi ha prolungato illegalmente il soggiorno, e senza giustificato motivo non ha presentato la domanda tempestivamente rispetto alle circostanze del suo ingresso; f) il richiedente ha rifiutato di adempiere all'obbligo del rilievo dattiloscopico a norma del regolamento (UE) n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013; g) il richiedente si trova nelle condizioni di cui all'articolo 6, commi 2, lettere a), b) e c), e 3, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142”.

65

come la domanda manifestatamente infondata per essere presentata da persona entrata in modo illegale in Italia, che non ha da subito presentato domanda di asilo - suscitano evidenti perplessità di tenuta costituzionale60.

Il legislatore, sempre nell’ottica di velocizzare le procedure di esame delle domande di asilo, ha esteso, avvalendosi della facoltà riconosciuta dall’art. 43 della direttiva procedure, l’applicabilità della procedura accelerata di cui al co. 1 bis dell’art. 28 bis al richiedente che ha presentato domanda di protezione internazionale direttamente alla frontiera, dopo essere stato fermato per aver eluso o tentato di eludere i relativi controlli61. In tali casi si prevede la possibilità di svolgere la procedura direttamente alla frontiera o nelle zone di transito, consentendo l’istituzione fino a cinque sezioni ad hoc delle Commissioni territoriali.

Si trattano di misure che realizzano una sostanziale preclusione al riconoscimento della protezione internazionale, attraverso un indebolimento delle garanzie del richiedente. La riduzione delle garanzie si manifesta, in maniera ancora più esplicita, nella nuova previsione della procedura immediata innanzi alle Commissioni territoriali ex art. 32, co 1 bis, d.lgs. 25/2008. La nuova disposizione prevede che, qualora un richiedente asilo sia sottoposto a procedimento penale e ricorrano le condizioni che consentono il trattenimento ai sensi dell’art. 6, co. 2, lett. a), b) e c) d.lgs.

60

CIR, Manifesta infondatezza – schede brevi e infografiche” in “Speciale

decreto sicurezza: cosa prevede e quali saranno gli effetti, a cura di M.

MORCONE, reperibile al sito internet: http://www.cir- onlus.org/2018/11/08/speciale-decreto-sicurezza-cosa-prevede-e-quali- saranno-gli-

effetti/?fbclid=IwAR3usNSsaZTeAVIW1XuSu9RdjJ5RqkKXDztJu2joKMA5- qfvoAA9pBSu6Fs

61

66

142/2015 o sia stato destinatario di una sentenza di condanna, anche non definitiva, per alcune specifiche fattispecie di reato di particolare allarme sociale, il Questore debba darne immediata comunicazione alla Commissione Territoriale, tenuta poi a provvedere, nell’immediatezza all’audizione dell’interessato ed alla contestuale decisione62. Come rilevato dall’UNHCR63 possono essere esaminate, nel contesto di una procedura accelerata, soltanto le domande di asilo manifestamente infondate o chiaramente abusive. Pertanto “la sottoposizione di un richiedente asilo a indagini o il suo

assoggettamento a condanna, quand’anche per reati gravi, non appare realizzare di per sé tali situazioni”. Oltretutto, il riferimento

alla non definitività della sentenza, come requisito minimo per l’applicabilità di tale procedura immediata, pertanto meno garantista, appare in contrasto con la presunzione di non colpevolezza di cui all’art. 27 della nostra Costituzione64.

Inoltre, laddove all’esito di tale procedura, la domanda venga rigettata, è previsto che il richiedente abbia obbligo di lasciare il territorio nazionale, anche in pendenza di ricorso avverso la decisione della Commissione, e che si provveda, a tal fine, ad adottare ed eseguire la misura di espulsione, nelle forme di cui all’art. 13, commi da 3 a 5, del d.lgs. 286/98. Tuttavia l’eliminazione dell’efficacia sospensiva del ricorso, giustificata in nome della prevalenza della tutela del bene giuridico dell’ordine e della sicurezza pubblica65, sembra porsi in contrasto con il diritto ad un

62

Art. 32, co. 1 bis, d.lgs. 25/2008. 63

UNHCR, Nota tecnica dell’UNHCR decreto legge 4 ottobre 2018, n. 113, cit. 64

Cfr. CIR, Nota legale sul disegno di legge- A.S.N 840/2018: problematiche e

limiti, cit.

65

67

ricorso effettivo ex art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’UE, nonché del principio di non refoulement66

.

2.6 Le Commissioni territoriali: l’assetto organizzativo e la