Caratteristiche, obiettivi, origini ed evoluzione.
3.1 Definizione e caratteristiche dello strumento.
Abbiamo chiuso il precedente capitolo tentando di esplicitare le caratteristiche che un’arena
deliberativa dovrebbe possedere al fine di verificare gli effetti che i sostenitori delle teorie deliberative
e partecipative della democrazia riconoscono a tali strumenti per un miglioramento della qualità dei
regimi democratici.
In quella sede abbiamo però riconosciuto implicitamente ai Bilanci Partecipativi la capacità di
possedere tali caratteristiche senza peraltro fornirne una descrizione.
Nel presente paragrafo e nelle successive pagine di questo capitolo tenteremo dunque di ricostruire le
principali caratteristiche di questa pratica legando gli aspetti teorici e gli effetti “virtuosi” a casi
empirici la cui espansione ha rappresentato negli ultimi quindici anni uno dei fenomeni più
interessanti nei rapporti fra politica e società, e la cui diffusione ha assunto ormai un carattere globale,
vista la loro introduzione a livello locale e regionale in numerosi stati sudamericani, europei, asiatici e
africani.
Incominciamo dal fornire una definizione dello strumento, anticipando fin d’ora che la sua ampia
diffusione ha dato vita ad un insieme piuttosto eterogeneo di esperienze: a scopo introduttivo dunque,
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meccanismo grazie al quale la popolazione stabilisce o contribuisce a stabilire come e a chi
assegnare tutte o una parte delle risorse pubbliche1.
Questa definizione sostanziale ci indica i principali protagonisti di un BP, i cittadini, evidenziando la
possibilità offerta loro di attivarsi concretamente nella definizione della destinazione verso cui
orientare le risorse pubbliche.
Partendo da questa prima definizione possiamo addentrarci nell’analisi dello strumento attraverso una
descrizione che si focalizza principalmente sul concetto di partecipazione, presentata da Tarso Genro e
Ubiratan De Souza, uno dei primi responsabili del BP di Porto Alegre. I due autori forniscono una
ricostruzione che si adatta particolarmente alle esperienze brasiliane e che non nasconde gli scopi
normativi relativi a questo strumento: secondo loro infatti il BP “è un processo di democrazia diretta,
volontaria e universale, nel quale la popolazione può discutere e decidere sul bilancio pubblico e sulle politiche pubbliche. Il cittadino non limita la sua partecipazione all’atto del voto, quando si scelgono l’Esecutivo o il Parlamento, ma va ben oltre, fino alla decisione e al controllo della gestione pubblica. Il cittadino cessa di essere un semplice coadiuvante della politica tradizionale e diventa un protagonista permanente della gestione pubblica. Il BP coniuga la democrazia diretta e la democrazia rappresentativa, che è una delle maggiori conquiste dell’umanità e deve essere preservata
con cura e qualificata.”2
Già da queste brevi ricostruzioni si comprende come il BP rappresenti uno strumento unico nel
panorama delle arene deliberative, per il tipo di partecipazione richiesta a tutti coloro che ne prendono
parte e per lo stretto legame che esso mira a creare fra cittadini e istituzioni politiche presenti su un
determinato territorio. Si comprende inoltre come tale strumento rappresenti un meccanismo in grado
di adeguarsi perfettamente ai sistemi rappresentativi, senza minacciarne l’esistenza, ma anzi, cercando
di migliorarne il funzionamento attraverso un dialogo più stretto fra eletti ed elettori, fra cariche
esecutive e società civile e fra apparati burocratici e cittadini.
1
Y. Cabannes, 2007, Che cos’è e come si fa un Bilancio Partecipativo, pamphlet prodotto dall’Agenzia di Sviluppo Urbano di ONU-Habitat, collana di “Risorse sulla Governance Urbana”, p.20
2T. Genrso U. De Souza, 2002, Il Bilancio Partecipativo. L’esperienza di Porto Alegre, Limbiate, La ginestra,
- 111 -
Le caratteristiche di questo strumento sono riassunte efficacemente da Leonard Avritzer, che definisce
i Bilanci Partecipativi come una pratica locale di deliberazione pubblica relativa a tematiche di
bilancio fondata su:
• una delega di sovranità che la maggioranza politica eletta conferisce ad un insieme di assemblee
regionali e tematiche che operano mediante criteri universali di partecipazione;
• una combinazione, all’interno di questo modello partecipativo, di differenti elementi di
partecipazione che appartengono a differenti tradizioni partecipative, come ad esempio la
partecipazione diretta o l’elezione di consiglieri a livello cittadino;
• il principio di auto-regolazione, ovvero la possibilità, offerta ai partecipanti, di modificare le regole
della partecipazione e della deliberazione migliorandole anno dopo anno attraverso un continuo
processo di adattamento rispetto alle problematiche che si presentano nel corso della
sperimentazione di questo strumento;
• il tentativo di riformulare le priorità nella distribuzione di beni pubblici attraverso una
combinazione di partecipazione e tecniche decisionali relative a chi dovrebbe avere accesso a tali
beni3.
L’ultima delle caratteristiche riportate da Avritzer ci permette di ricondurre lo strumento oggetto della
nostra analisi nell’alveo di quella dimensione contenutistica riferita alla qualità delle democrazie,
poiché il tentativo di riformulare le priorità nella distribuzione dei beni pubblici mira evidentemente al
perseguimento di una maggiore giustizia ed equità sociale.
A questo proposito possiamo solo introdurre tale argomento, lasciando il compito di una sua
trattazione più specifica nel corso dell’analisi dei casi empirici; tuttavia possiamo anticipare che una
delle ragioni e degli obiettivi alla base dell’introduzione dei BP, soprattutto in contesti quali quello
dell’America Latina o dell’Asia, è stata di permettere una ripartizione più equa dell’utilizzo delle
risorse a disposizione delle amministrazioni pubbliche, tentando di destinarle laddove vi fosse una
3
L. Avritzer, 2006, “New Public Spheres in Brazil: Local Democracy and Deliberative Politics”, in International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 30, N. 3, p. 624.
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maggiore carenza di servizi e infrastrutture di primaria importanza quali ad esempio reti idriche,
pavimentazioni stradali, servizi assistenziali e centri di aggregazione per bambini.
Sotto il profilo procedurale possiamo invece definire un Bilancio Partecipativo come un processo
mediante il quale i cittadini, in forme individuali o attraverso organizzazioni civiche, possono
contribuire volontariamente e costantemente alla presa di decisioni riguardanti il bilancio pubblico
attraverso una serie di riunioni annuali indette alla presenza delle autorità di governo cittadine4.
Da questo punto di vista un BP si sostanzia dunque in un ciclo di incontri annuale (assemblee) nel
quale vengono chiamati a partecipare cittadini e/o associazioni locali allo scopo di redigere un
documento contenente l’insieme di interventi che i partecipanti ritengono prioritari, e che
l’amministrazione, una volta valutatane la fattibilità, si impegna a realizzare entro un ristretto lasso di
tempo (normalmente nel corso dell’anno successivo all’approvazione del Documento di Bilancio).
E’ perciò un percorso costituito da dibattiti successivi e aperti a tutti i cittadini, che accompagna e
sostanzia il processo di definizione dei Piani annuali di Investimento del Comune, cioè una porzione
del Bilancio Municipale che costruisce linee ed indirizzi delle “spese di capitale”, ovvero di quei fondi
annualmente destinati agli investimenti in strutture e servizi in ambito cittadino5.
Questa breve presentazione delle definizioni e delle caratteristiche generali dei BP ci aiuta a
comprendere il legame fra questo strumento e alcune dimensioni centrali relative alla qualità
democratica nel suo triplice significato di procedura, contenuto e risultato.
Da un punto di vista procedurale la sua attivazione si fonda, in ultima analisi, su una partecipazione
dei cittadini e delle associazioni della società civile che va oltre la mera informazione e che si avvicina
ad un modello di co-decisione che si viene a stabilire fra i primi e gli organi esecutivi e legislativi
dell’amministrazione locale; inoltre tale procedura assume tempistiche certe e ripetibili, rispecchiando
in questo modo quelle caratteristiche che rappresentano alcune fra le principali variabili utilizzate da
Morlino e Diamond in tema di qualità democratica.
4
B. Goldfrank, 2006, “Los Processo de Presupuesto partecipativo en América Latina: éxito, fracaso y cambio”, in Revista de Ciencia Politica, vol. 26, n.2, p. 4.
5 G. Allegretti, 2001, Bilancio Partecipativo e gestione urbana: l’esperienza di Porto Alegre, in M.Carli, Il
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Il tipo di partecipazione attivata e la certezza dei tempi di svolgimento necessitano inoltre di una
differente interazione fra cittadini, autorità politiche e apparati burocratici: non solo infatti è richiesta
una maggiore trasparenza relativa ai contenuti e alla modalità di creazione del Documento di Bilancio,
qualora ne si voglia discutere la formulazione mediante un’estensione degli attori chiamati a
parteciparne, ma è necessario anche che i rappresentanti politici siano disposti ad assumersi un
maggior grado di responsabilità (accountability) dovuto all’aumento del potere di controllo che i
cittadini possono raggiungere attraverso la loro partecipazione alla formulazione del bilancio.
Controllo dei partecipanti sulle decisioni riguardanti il bilancio e maggiore responsabilità dei
rappresentanti politici in relazione all’esecuzione di tali decisioni, dispiegano i loro effetti anche
sull’apparato burocratico, chiamato ad agire secondo procedure chiare e a modificare i suoi sistemi di
comunicazione e informazione in vista di modelli in grado di essere facilmente compresi, diminuendo
in questo modo il gap tecnico che normalmente divide l’amministrazione pubblica dai cittadini.
Dal punto di vista contenutistico abbiamo sottolineato come uno dei principali scopi di questo
meccanismo partecipativo sia quello di realizzare una diversa distribuzione delle risorse a disposizione
di un’amministrazione pubblica per sopperire alle differenze economiche e sociali presenti all’interno
del territorio amministrato, assicurando un tessuto omogeneo di beni e servizi a disposizione del
cittadino.
Questo sicuramente rientra in quel “grado di implementazione dell’uguaglianza politica, sociale ed
economica” citato da Diamond e Morlino e ricordato nel primo capitolo dal presente lavoro come una delle dimensioni della qualità di un regime democratico esaminato da un punto di vista relativo ai suoi
contenuti.
Infine, rispetto al risultato, abbiamo ricordato come uno degli indicatori qualitativi più importanti sia
quello relativo al grado di soddisfazione dei cittadini per l’operato dei propri rappresentanti politici.
Una delle modalità più semplici per misurare tale soddisfazione può essere rappresentata dal numero
di richieste politiche provenienti dalla cittadinanza che hanno trovato soddisfazione grazie all’azione
dei rappresentanti politici.
In questo senso un BP rappresenta uno strumento in grado di misurare accuratamente la responsivness
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hanno il dovere di esaminare e di inserire in bilancio o, in caso contrario, di motivare le ragioni che
non ne hanno permesso l’inserimento.
In questo senso dunque il BP può essere immaginato come una vero e proprio test di rispondenza, la
cui ciclicità permette ai cittadini di verificare non solo quante e quali richieste sono state riportate nel
Documento di Bilancio annuale, ma anche il loro stato di realizzazione e il grado di implementazione
raggiunto, determinando in questo modo il grado di rispondenza di quel sistema politico e,
indirettamente, il grado di soddisfazione dei suoi cittadini.
Per chiarire questa carrellata di definizioni, caratteristiche e corrispondenze con gli aspetti qualitativi
di un sistema democratico descriveremo alcuni esempi di casi empirici, partendo da quello che più di
ogni altro ha contribuito alla diffusione di questo strumento partecipativo: il BP realizzato a Porto
Alegre.
Estenderemo poi l’analisi ad alcune esperienze particolarmente significative realizzate nel continente
sudamericano, per poi esaminare in che modo e con quali differenze questa pratica è approdata in
- 115 - Tabella 1 I Bilanci Partecipativi: definizioni
Autori Definizione
Y. Cabannes
Meccanismo grazie al quale la popolazione stabilisce o contribuisce a stabilire come e a chi assegnare tutte o una parte delle risorse pubbliche.