Caratteristiche, obiettivi, origini ed evoluzione.
Grafico 1 Il ciclo del Bilancio Partecipativo a Porto Alegre
3.2.2 Gli esiti della sperimentazione.
Concludiamo l’analisi di questa esperienza partecipativa con una ricognizione relativa agli esiti del
processo. A tal proposito vorremmo operare una distinzione fra effetti materiali che riguardano
l’erogazione di beni e servizi, e perciò un esito ascrivibile alla dimensione dei risultati operativi, ed
effetti che riguardano invece la dimensione politica, sociale e culturale, che interessano invece il
sistema partitico, le relazioni fra questo e i cittadini, l’apparato burocratico e lo sviluppo della società
civile.
Dei primi abbiamo già dato una descrizione che solleva ogni dubbio circa la bontà di questa pratica in
apertura del precedente paragrafo. Vorremmo solo aggiungere che, grazie al BP e all’azione di
governo del Partito dei Lavoratori, Porto Alegre risulta oggi ai primi posti delle graduatorie relative
alla qualità della vita nelle città brasiliane.
I risultati in termini di realizzazione degli interventi pubblici decisi mediante un percorso partecipativo
corrispondono senza dubbio ad uno degli indicatori più importanti per determinare quella che altrove
abbiamo definito come qualità rispetto al risultato di un sistema democratico, ma quelli che si
richiamano alla dimensione politica, sociale e culturale rivestono un’importanza ancora maggiore se li
immaginiamo come indicatori di cambiamenti più profondi che avvengono al livello strutturale di un
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Da questo punto di vista il più importante risultato raggiunto mediante l’applicazione del BP è stato
quello di rompere una tradizione clientelare che animava i rapporti fra sistema politico, apparato
burocratico e cittadini.
La presenza di èlites economiche ha tradizionalmente fatto sentire il suo peso all’interno della
formulazione delle politiche di Porto Alegre18: prima dell’introduzione del BP, la modalità più
utilizzata dai cittadini per ricevere l’attenzione dell’amministrazione in vista della risoluzione di un
problema o un disservizio presente nel loro quartiere era quella di barattare questo intervento con una
promessa di voti sicuri che sarebbero andati al consigliere, o al partito, che si fosse fatto carico del
problema in questione; fornendo un’alternativa più trasparente per ottenere servizi e opere pubbliche,
il bilancio partecipativo ha causato una significativa riduzione di questo costume fondato sullo
scambio politico. La partecipazione ha visto aumentare di anno in anno il numero di cittadini
appartenenti alle classi sociali meno abbienti in tutte le fasi in cui si sviluppa il ciclo partecipativo, e
quindi sia in qualità di semplici partecipanti alle assemblee che di delegati e consiglieri del COP (vedi
tabella 1).
La ricerca condotta da Avritzer mostra a proposito un dato interessante relativo alle possibilità di
accesso ai canali decisionali e alle modalità con cui queste avvenivano: mentre prima
dell’introduzione del BP solo il 60% dei gruppi vicinali (equivalenti a quelli che in Italia vengono
chiamati comitati di quartiere) aveva avuto accesso a beni pubblici, e di questi il 40% grazie al ricorso
a mediatori politici, in seguito all’introduzione di questo strumento le organizzazioni comunitarie che
hanno beneficiato di risorse pubbliche hanno raggiunto il 90% del totale, ma soprattutto nessuna di
queste è dovuta ricorrere all’intervento di figure politiche per ottenere questi beni19.
Il Bilancio Partecipativo ha prodotto questo risultato mediante una cessione di potere decisionale (se
non formalmente, poiché è il Consiglio Comunale ha mantenuto il potere di voto sulla proposta di
bilancio, sicuramente in maniera sostanziale) che si è accompagnata ad un’azione di
deburocratizzazione dell’apparato amministrativo e di gestione trasparente delle risorse pubbliche.
18
vedi B. de Sousa Santos, 2003, Democratizzare la democrazia, Firenze, Città Aperta.
19
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Tabella 2: Status Economico dei partecipanti al BP di Porto Alegre (2002)
Fonte: Baierle, S. (2002) ‘The Brazilian Experience with the Participatory Budget: the Case of Porto Alegre’20
Lo smantellamento di relazioni clientelari può essere d’altra parte interpretato come uno degli
indicatori più importanti che attestano il consolidamento del principio della Rule of Law, a sua volta
valutato, come abbiamo avuto modo di esaminare, come una delle dimensioni procedurali più
significative della qualità democratica.
La maggior inclusione in termini di partecipazione politica che Patenam avrebbe definito
“sostanziale”, ha in questo caso innescato delle leve di controllo (che come abbiamo visto non
avvengono solo in fase di stesura del bilancio, ma anche, e soprattutto, nella fase di realizzazione delle
opere finanziate attraverso gli investimenti) che favoriscono l’accountability e la responsiveness
dell’amministrazione comunale e stabiliscono inoltre dei nuovi e più alti standards di comunicazione e
informazione top-down, che si sostanziano nell’elaborazione di rapporti relativi allo stato di
realizzazione delle opere, a pamphlet che informano i cittadini sulle caratteristiche di un bilancio
comunale, sulla divisione dei vari settori in cui si concretizzano le entrate e le spese, che riguardano la
diffusione del regolamento che sancisce le modalità e le procedure dell’intero ciclo del BP, e su altri
documenti informativi relativi alla legislazione locale, statale e federale.
20
in E. Mancuso (ed.) Municipal Finance and Participatory Budgeting. Porto Alegre, Municipal Government of Porto Alegre
Fasce di Reddito (in Real)
Partecipanti Delegati Consiglieri di Bilancio
0 – 200 39.4% 23.7% 21.7% 200 – 400 29.9% 31.8% 28.3% 400 – 800 18.4% 25.3% 21.7% 800– 1200 5.1% 9.0% 13.3% >1200 6.8% 10.2% 15.0% Non risponde 0.4% 0.0% 0.0%
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Grafico 2 La partecipazione al BP
La moltiplicazione degli spazi di deliberazione politica innescata mediante l’introduzione del BP ha
permesso dunque non solo l’aumento dei soggetti chiamati a partecipare alla formulazione di uno
degli atti amministrativi più importanti a livello locale, ma anche e soprattutto la diffusione del potere
decisionale a quanti erano stati, da questo punto di vista, formalmente marginalizzati.
A questo proposito ad interessare maggiormente non è tanto la quantità dei partecipanti (che in questa
città raramente ha superato l’1% della popolazione totale, cifra comunque ragguardevole se
si pensa che, in base agli ultimi dati disponibili, questa ammonta a circa 1,4 milioni di abitanti21),
quanto la qualità degli stessi e il loro status socio-economico22.
La partecipazione e soprattutto il controllo operato dai partecipanti nei confronti dell’amministrazione
e della realizzazione delle direttive contenute nel documento elaborato mediante il BP hanno effetti
21
La popolazione totale è di 1.360.000 di abitanti, fonte: Annuario Statistico 2006, Prefettura Municipale di Porto Alegre – Gabinetto di Programmazione Bilancio.
22
L’estensione del potere decisionale ai gruppi socio-economici portoalegrensi più bassi è ben documentata nelle opere di H. Wainwright, 2005, Sulla strada della partecipazione, Roma, Ediesse; G. Baiocchi, 2003,
Radicals in Power: The Workers’ Party(PT) and Experiments in Urban Democracy in Brazil, London, Zed Books; 628 3086 6168 6975 8011 8495 7653 11074 11790 14776 14408 16612 16750 14985 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 n u m e ro p a rt e c ip a n ti 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 anno
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diretti anche sul grado di empowerment di cittadini e organizzazioni civili: il contatto con questioni
tecniche, regolamenti interni, legislazione locale e di livelli amministrativi più alti, permette infatti ai
partecipanti (soprattutto ai delegati e ai consiglieri del COP) di accumulare un bagaglio di conoscenze
in grado di favorire un’interazione paritaria con i rappresentanti politici e, più in generale, gli
esponenti della c.d. tecnocrazia23.
Queste conoscenze si diffondono poi a strati più ampi della popolazione attraverso i contatti che ogni
singolo delegato e consigliere intrattiene con la microzona di provenienza, ampliando in questo modo
la portata di questo l’effetto.
L’esperienza delle funzioni di controllo esercitata dalle istituzioni partecipative (Forum dei Delegati e
COP) suggerisce inoltre che il processo amministrativo che porta alle decisioni, sotto la pressione di
meccanismi partecipativi, diviene più efficiente24.
L’effetto di quanto appena descritto si ripercuote anche a livello di sistema politico, attraverso un
aumento della sua stabilità. Dal 1988 al 2004 i cittadini di Porto Alegre hanno rinnovato per ben 4
mandati consecutivi la fiducia al PT, dimostrando che, laddove partecipazione e risultati concreti si
incontrano, i benefici per le maggioranze politiche che li introducono e per la continuità dell’azione di
governo sullo sviluppo del territorio risultano altrettanto assicurati.
L’esperienza di Porto Alegre risulta importante anche dal punto di vista di un altro oggetto della nostra
discussione: la possibilità di espansione a livelli amministrativi più elevati che tali strumenti riescono
ad ottenere.
Porto Alegre fornisce una prova empirica di questa possibilità: non solo infatti l’implementazione del
BP è servita come modello virtuoso per centinaia di comuni brasiliani che hanno deciso di avviare
esperienze simili, ma i benefici da un punto di vista di stabilità e continuità politica derivanti da questo
strumento hanno convinto i vertici del PT della possibilità di trasferire questa pratica dal livello
municipale a quello statale.
23L. Avritzer, 2003, pp.471-72. 24
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Per questa ragione, nel 1998, la campagna elettorale del PT fu incentrata sulla volontà di estendere lo
strumento partecipativo da un livello locale ad uno statale, e quando nel 1999 il PT si giudicò la
tornata elettorale si mise subito in moto per realizzare tale promessa elettorale.
Nei primi quattro anni di sperimentazione il bilancio partecipativo del Rio Grande do Sul organizzò
2.824 assemblee nelle 23 regioni e nei 497 municipi che compongono questo stato, i partecipanti
passarono dai circa 190 mila del 1999 a più di 300 mila del 2002, su una popolazione totale di circa 10
milioni di abitanti.
Un totale di circa 1,2 milioni di cittadini presero dunque parte a questi cicli di bilancio, producendo
piani si sviluppo relativi all’educazione, all’istruzione, all’agricoltura, ai trasporti e alle politiche
occupazionali25.
Nonostante la gestione di un percorso partecipativo a livello statale sia risultata molto più ardua, a
causa di numerosi problemi derivanti da difficoltà di coordinamento e organizzazione, di coesione
all’interno della maggioranza di governo e di azioni di disturbo dei partiti di opposizione, le
esperienze della città di Porto Alegre e dello Stato del Rio Grande do Sul sono sopravvissute ai loro
ideatori politici grazie ai risultati prodotti e al ruolo vigile di cittadini e associazioni della società
civile.
Il BP dello stato del Rio Grande è proseguito dunque durante la gestione del governatore Rigotto
(2003-2006) e, nonostante la crisi finanziaria a cui deve far fronte l’amministrazione guidata dal
nuovo governatore Yeda Crusius (subentrata a Rigotto nel 2006), il governo sembra orientato a
mantenere in vita la struttura partecipativa pur dovendo ridurre sensibilmente le risorse destinate alla
discussione e alla decisione delle assemblee popolari.
La continuità di questo strumento, una volta consolidatosi come meccanismo virtuoso, e
istituzionalizzatosi sia agli occhi della società civile che dei rappresentanti politici, è confermata da
quanto avvenuto nella stessa città di Porto Alegre, dove in occasione delle elezioni del 2005 il nuovo
sindaco Josè Fogaça (del PMDB, Partito del Movimento Democratico Brasiliano) nonostante la
25Fonte: U. de Souza, “Orçamiento partecipativo-Experiencia do Governo do Estado do Rio Grande do Sul”,
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differenza di programma politico con il leader del PT uscito sconfitto dalla tornata elettorale (Raul
Pont) continuò con l’implementazione del bilancio partecipativo.