Caratteristiche, obiettivi, origini ed evoluzione.
Grafico 4: I BP in Europa Fonte: Y Syntomer, C Herzberg, A Rocke (2008) Vi sono poi casi come quelli riscontrati in Finlandia o in Germania, in cui i dispositivi partecipat
vengono introdotti principalmente con scopi di ammodernamento della pubblica amministrazione
(modernizzazione partecipativa). In Gran Bretagna e Polonia i casi analizzati sembrano porsi a metà
strada fra un percorso di sviluppo di comunità (fondato su una forte dose di empowerment e di libera
iniziativa lasciata alle comunità locali) e forme di partenariato pubblico-privato (una forma di gestione
dei servizi che riprende molto da vicino le attuali tendenze legate al new public management) che
BP 2000 BP 2003
- 149 -
spingono l’autore a parlare di un vero e proprio “neoliberismo partecipativo”. Alcune esperienze
(come Madrid) sembrano indirizzarsi invece verso un più tradizionale modello neo-corporativo42.
Eterogeneo è anche il profilo dei comuni implicati nella sperimentazione dei bilanci: al loro interno
troviamo città che superano ampiamente i 500 mila abitanti (come Roma, Siviglia o Berlino), così
come cittadine di medie dimensioni (come Jetafe e Jérez in Spagna o Modena in Italia, comprese fra i
100 e i 200 mila abitanti) o piccoli comuni al di sotto dei 30 mila abitanti (Grottammare in Italia,
Morsane-sur-Orge in Francia).
Anche dal punto di vista della situazione finanziaria che contraddistingue l’ente locale si rileva una
forte discontinuità: si passa da un bilancio municipale di 42 € pro capite di Plock (Polonia) ad uno di
quasi 4000 € a Venezia, mentre il rapporto fra debito e bilancio varia fra il 5.6% di Morsang (Francia)
al 169.5% di Salford (Gran Bretagna).
I soli elementi di uniformità riscontrati nei casi esaminati dall’analisi comparativa condotta da
Syntomer e dalla sua equipe si riferiscono al colore politico delle amministrazioni locali e alla
provenienza della volontà di avviare questo strumento: quasi il 90% dei comuni o delle aree
metropolitane interessate dall’implementazione di un BP sono infatti governate da partiti o da
coalizioni di sinistra o di centro sinistra; dal punto di vista dell’origine del processo si è invece
riscontrato che circa l’85% dei casi analizzati dimostra avere una provenienza top-down, mentre solo
in tre comuni (Albacete e Cordoba in Spagna e Grottammare in Italia) questo strumento è stato
introdotto grazie ad un processo che ha implicato una convergenza fra origini top-down (sistema
politico) e bottom-up (società civile); in nessuno dei casi esaminati dalla ricerca tale percorso di
implementazione ha avuto origine unicamente in seguito a pressioni indirizzate agli organi
rappresentativi da parte dei cittadini.
La diversità di questi strumenti può essere ravvisata anche nelle dinamiche partecipative: in alcuni casi
infatti a partecipare sono semplici cittadini, mentre in altri la partecipazione è per lo più affidata agli
attivisti (Bobigny e Saint Denis) o a rappresentanti/appartenenti alla società civile organizzata (vedi
Albacete). Nella maggior parte delle esperienze tedesche la partecipazione è legata invece a
meccanismi di selezione per sorteggio (vedi Emsdetten, Hilden e Berlino-Lichtenberg), il che fa
42
- 150 -
avvicinare questo processo partecipativo a quello delle plannungczelle allontanandolo in questo modo
dalla matrice originaria “importata” dal Sud America.
Anche gli obiettivi che si pone l’amministrazione mediante l’implementazione di questo tipo di pratica
sono, come ricordato, diversi: i casi francesi ad esempio dimostrano come a determinare l’avvio di
queste pratiche siano soprattutto la volontà di recuperare il costante divario degli attori politici
tradizionali in termini di rappresentanza e legittimazione, e di migliorare le prestazioni
dell’amministrazione pubblica e della gestione locale attraverso l’integrazione delle esperienze
quotidiane nelle politiche locali e il sostegno di vincoli orizzontali fra i diversi attori sociali; a questi
scopi primari si deve aggiungere, soprattutto nei contesti prossimi all’area metropolitana di Parigi
(vedi Bobigny e Saint Deny), la volontà di stemperare le relazioni sociali conflittuali presenti in questi
luoghi, stabilendo un dialogo volto a generare un consenso e a rafforzare la convivenza e la solidarietà
fra i gruppi sociali più svantaggiati.
Nonostante lo scopo politico appena accennato, le esperienze francesi sono però contraddistinte da una
ferma volontà da parte dei partiti politici di non procedere a deleghe di poteri verso il basso, ma
semmai di affiancare alle consuete modalità di gestione un ventaglio di opportunità consultive, di
ascolto, attraverso le quali avvicinare le istituzioni rappresentative ai tessuti sociali locali.
A Saint Deny il BP è stato introdotto mediante assemblee tematiche che vertono sullo sviluppo
strategico della città e su laboratori di bilancio nei quali i delegati discutono le proposte pervenute dai
14 distretti (circoscrizioni). Le proposte vengono poi presentate al momento della discussione
consiliare vertente sull’approvazione del bilancio comunale. La procedura partecipativa è puramente
consultiva e tende a posizionarsi come una pratica di ascolto che i rappresentanti politici rivolgono ai
cittadini. Come nella maggior parte delle esperienze francesi, anche in questo caso il BP non
rappresenta una pratica introdotta ex-novo, quanto piuttosto il tentativo di rimodellare le forme
partecipative preesistenti (comitati di quartiere, fondi di quartiere, laboratori tematici, etc.) offrendo
loro nuove opportunità derivanti da questo strumento.
Bobigny, così come il caso appena riportato, fa parte della cintura di comuni periferici che
- 151 -
Comunista Francese, che nel 2002 ha introdotto il BP affiancandolo ad altre iniziative partecipative43.
Il Sindaco incontra i cittadini, riuniti in assemblee aperte, ma la dimensione delle proposte e delle
iniziative provenienti dai partecipanti rimane legata all’ambito micro-locale. Come riconosciuto dallo
stesso Syntomer “al di là delle questioni di prossimità, la mancanza di un disegno generale si fa
sentire”44.
In entrambe le esperienze dunque, la pratica rimane troppo informale e strettamente consultiva. Anche
quando al dispositivo partecipativo vengono affidati reali poteri decisionali, come nel caso dei c.d.
fondi di quartiere (risorse messe a disposizione delle comunità locali mediante trasferimenti
provenienti dallo Stato), l’ammontare di tali fondi è tutto sommato esiguo (la più alta somma messa a
disposizione in rapporto al totale del bilancio municipale è stata di circa 360 mila euro, corrispondenti
a circa l’1.5% degli investimenti, attribuita al comune di Roche-sur-Yon nel 2003).
I cittadini inoltre non sembrano essere in grado di proporre piani di sviluppo capaci di interessare
l’intera area cittadina, rimanendo invece fermi su richieste micro-locali.
Queste esperienze non hanno dimostrato di poter promuovere una giustizia distributiva o una
trasformazione nei rapporti di genere paragonabili ai casi sudamericani e possono essere sintetizzate
come delle riunioni organizzate su scala municipale per attirare un pubblico popolare numeroso al fine
di ristabilire un dialogo fra amministratori e cittadini. L’ipotesi è rafforzata dal fatto che non sembrano
essere presenti dei meccanismi di auto-organizzazione da parte della popolazione partecipante. Inoltre
la stessa non gioca alcun ruolo attivo nel processo di costruzione delle regole del gioco che invece
rimangono di appannaggio esclusivo di decisioni provenienti dall’alto, a differenza di quanto abbiamo
riscontrato nelle esperienze sudamericane (soprattutto brasiliane).
La paura della nascita di un contro-potere proveniente dagli strati popolari che partecipano a questa
pratica inibisce le potenzialità riscontrate nei casi sudamericani. In Francia queste esperienze risentono
dunque dei freni posti dagli stessi rappresentanti politici, i quali da un lato si impegnano ad avviare
meccanismi partecipativi in grado di affiancarsi a quelli tradizionali, con lo scopo di allacciare un
nuovo rapporto di fiducia con la popolazione, ma dall’altro, temendo che le derive partecipative
43
Herzberg, C.; Allegretti G.(2004), El ‘retorno de las carabelas’. Los presupuestos participativos de america
Latina en el contexto europeo. Madrid: FIM, p.5.
44
- 152 -
possano condurre ad una diversa distribuzione dei poteri decisionali, si assicurano contro questa
eventualità impedendo qualsiasi tentativo di reale delega co-decisionale.
Questo non significa che l’introduzione di tali pratiche non abbia sortito effetti positivi, ma questi si
riscontrano maggiormente nel campo amministrativo e in quello burocratico, piuttosto che nelle
dimensioni politiche e sociali. A migliorare sono infatti le modalità di informazione e la trasparenza
nella gestione dei fondi pubblici, che, come sostiene Syntomer, vanno a vantaggio non solo dei
cittadini, ma degli stessi rappresentanti eletti (soprattutto nel caso dei consiglieri municipali) in quanto
permettono loro un miglior grado di comprensione di documenti che in passato si sono rivelati spesso
di difficile lettura (come lo stesso Bilancio e gli altri documenti di natura finanziaria)45.
Nonostante questi importanti passi avanti in vista di una riforma sostanziale dei meccanismi di
informazione utilizzati dalla pubblica amministrazione, non sembra che i BP in Francia abbiamo
contribuito a produrre modifiche più profonde a livello gestionale: la macchina burocratica rimane
appesantita e inefficiente agli occhi dei cittadini. Si aprono spazi di ascolto delle problematiche
pubbliche, ma i tempi di risposta e l’impegno del personale amministrativo non sembrano dimostrarsi
adeguati alle aspettative degli abitanti, né tali discrasie hanno spinto ad una ridefinizione
dell’organizzazione interna in vista di una maggiore trasversalità fra i diversi settori che compongono
l’apparato amministrativo.
Inoltre, come afferma Allegretti, uno dei maggiori problemi resta il ridotto numero dei partecipanti
che le esperienze in corso riescono a raccogliere, soprattutto laddove le tematiche di dibattito
assumono valore cittadino, e non solo micro-zonale. A questo si aggiungono problemi metodologici:
le modalità per ordinare le proposte in modo da conferire loro un ordine gerarchico sono poco chiare e
questo non può che generare confusione e perdita di credibilità del processo.
A differenza di molte esperienze latinoamericane poi, la discussione difficilmente riesce ad uscire
dalla voce “investimenti”, per comprendere anche quella parte di bilancio municipale relativa alle
spese correnti46.
45Y. Syntomer, op. cit., p. 99. 46
- 153 -
Il tipo di BP attuato in Francia corrisponde, a livello idealtipico, a quella che Syntomer definisce come
una partecipazione di “prossimità”: nato adattandolo ad esperienze pregresse, implementato come
procedura top-down, con tematiche di ordine micro-locale, senza reali poteri decisionali e senza una
gerarchizzazione delle proposte effettuata mediante criteri di giustizia sociale.
I riscontri positivi sembrano manifestarsi unicamente nella capacità di migliorare la comunicazione fra
cittadini e rappresentanti politici e di aprire la strada ad una possibile modernizzazione amministrativa.
Rimangono tuttavia debolezze marcate all’interno di questo idealtipo di BP, come ad esempio quella
di non permettere un reale empowerment dei cittadini, così come quella di mostrare un certo grado di
arbitrarietà nell’esito del processo.
Anche dal punto di vista deliberativo il carattere di tali pratiche risulta dunque mediocre, proprio per la
mancanza di regole certe, di strutture formalizzate, di arene in cui i partecipanti sono messi nelle
condizioni di comunicare in modo paritario sia fra loro che nei confronti dell’apparato politico-
amministrativo.
La partecipazione di prossimità sembra essere l’idealtipo più diffuso fra le esperienze dei BP europei:
anche nei casi portoghesi, olandesi e belgi la direzione presa da questi strumenti sembra avviarsi verso
le caratteristiche delineate nel corso della descrizione degli esperimenti francesi.
A Mons (Belgio, 91 mila abitanti) le dinamiche partecipative sembrano essere le stesse: il BP si
costruisce con l’obiettivo di mettere a disposizione dei cittadini fondi federali da impiegare nel
recupero dei quartieri o comunque in ambito di sviluppo e progettazione locale; la partecipazione è
scarsa così come debole risulta essere la qualità deliberativa all’interno degli incontri, le priorità
espresse hanno portata micro-locale e si dimostrano incuranti di prendere in considerazione progetti
di portata cittadina. Nessuno criterio atto ad una distribuzione delle risorse in grado di avvantaggiare
le aree meno sviluppate o con maggiori problematiche sociali compare in questa esperienza.
Gli effetti dell’introduzione di questo strumento partecipativo sulla realtà politica e
sull’organizzazione burocratica sono da considerare ancor meno incoraggianti di quelli incontrati nei
casi francesi: l’incapacità di gestire tale strumento ha infatti portato ad una diminuzione del consenso
- 154 -
nelle successive elezioni, pur ricevendo la maggioranza assoluta dei voti (51%), questa hanno
registrato un calo di quasi 9 punti percentuali rispetto alla precedente tornata elettorale.
Non tutti i casi corrispondenti all’idealtipo denominato “partecipazione di prossimità” hanno però
effetti così deboli sul contesto politico, amministrativo e sociale dei territori in cui vengono messi in
opera: il caso di Palmela, una cittadina di circa 60 mila abitanti situata alla periferia di Lisbona, è in
questo senso confortante.
La città è amministrata da una maggioranza di sinistra guidata dal Partito Comunista Portoghese, che
nel 2002 ha deciso di creare un percorso partecipativo che pur avendo caratteristiche simili
all’idealtipo di prossimità, si avvicina sensibilmente all’esperienza di Porto Alegre. I progetti di
investimento vengono dapprima elaborati dall’esecutivo che li presenta ai cittadini avviando con essi
una fase di discussione e di disposizione in ordine di priorità degli stessi. Dopo aver raccolto le
indicazioni provenienti dalla popolazione, la proposta finale viene presentata e ulteriormente dibattuta
mediante un’assemblea pubblica a livello cittadino. L’implementazione dei progetti viene controllata
da alcune commissioni partecipative locali composte da delegati eletti nei quartieri, in collaborazione
con un gruppo di tecnici incaricato di seguire l’intero bilancio partecipativo.
In questo caso non solo la partecipazione cittadina è stata mediamente più alta (circa il 4% della
popolazione), ma i benefici a livello politico e burocratico sono risultati tangibili: la pratica ha avuto
un certo impatto sulla modernizzazione amministrativa, semplificando alcune procedure, rendendo più
trasparente la gestione e l’utilizzo dei fondi pubblici e permettendo una maggiore collaborazione fra i
vari settori di cui si compone l’apparato amministrativo. Inoltre le commissioni di controllo hanno
senza dubbio favorito l’empowerment dei cittadini, nonostante la pratica rimanga sempre ad un livello
consultivo. Le dichiarazioni da parte dei rappresentanti politici di voler rafforzare il ruolo dei cittadini
garantendo loro un maggior potere decisionale, fanno di questo caso un ibrido che, partendo da un
livello di prossimità, intende dirigersi verso una forma realmente partecipativa di gestione delle risorse
pubbliche locali.
In altri contesti, come la Germania e la Finlandia, i bilanci partecipativi rientrano in un insieme più
- 155 -
e propria modernizzazione amministrativa, mentre passa in secondo piano l’esigenza di rendere i
cittadini realmente partecipi delle decisioni pubbliche.
Più che rivolgersi a questi ultimi, le pratiche sembrano orientate a rispondere a criteri di customer
satisfaction.
Per questo a Esslingen, Rheinstetten e in altre località tedesche questi strumenti partecipativi si basano
su procedure di sorteggio atte ad individuare i soggetti chiamati a partecipare.
A Emsdetten (35 mila abit.) il bilancio si divide in tre fasi: la prima informativa, in cui ogni famiglia
riceve un opuscolo dove vengono spiegati gli ambiti in cui è suddiviso il documento previsionale. La
fase successiva, di natura consultiva, non si limita dunque a raccogliere pareri relativi alla voce
investimenti, ma spazia sull’intero ambito della ripartizione delle finanze locali: nel corso di un
seminario pubblico le informazioni vengono approfondite e ciascun cittadino sorteggiato può
presentare proposte, che trovano successivamente una sintesi in un documento presentato agli
amministratori. La fase di rendicontazione si effettua mediante la stesura di un rapporto che dà conto
dell’eventuale presa in considerazione delle proposte popolari, accompagnato da commenti di tutti i
partiti politici presenti nel Consiglio Comunale.
Nel caso delle esperienze tedesche la partecipazione è di natura meramente consultiva, e alla società
civile organizzata non è lasciata alcuna autonomia in relazione alla possibilità di intervenire sulle
procedure che regolano i meccanismi di partecipazione. Questo ovviamente comporta che l’esito del
processo viene a dipendere unicamente dalla volontà politica e dagli standards di trasparenza,
efficienza ed efficacia che gli amministratori intendono realizzare attraverso l’apertura della macchina
amministrativa.
Le esperienze inglesi (Salford e Bradford) si caratterizzano invece per il loro avvicinarsi all’idealtipo
dello “sviluppo di comunità”: in questi casi mediante tale pratica partecipativa vengono gestiti fondi di
provenienza municipale o scaturiti da programmi nazionali destinati allo sviluppo e
all’implementazione di progetti o servizi a livello di quartiere. La particolarità di questo modello è di
fondare la partecipazione sulle organizzazioni di quartiere, i cui delegati formano un consiglio a livello
municipale che ha il compito di gerarchizzare i progetti. Oltre a questo compito, il consiglio è
- 156 -
In questo senso il livello di empowerment prodotto dalla pratica partecipativa è molto alto, così come
di notevole portata risultano essere il grado di autonomia raggiunto dalla società civile organizzata e la
capacità di rinforzare il tessuto associativo che l’applicazione di una simile procedura permette.
Le esperienze di “community development” marginalizzano però la figura del cittadino non
organizzato e inoltre non sembrano permettere l’evoluzione verso proposte di sviluppo capaci di
estendersi ad una dimensione cittadina. Questo comporta inevitabilmente il rafforzarsi di interessi
particolaristici e di una partecipazione di tipo parrocchiale.
Gli idealtipi definiti come “partenariato pubblico-privato” e “partecipazione di interessi organizzati”
sono stati inseriti più come riferimenti teorici che volevano riassumere possibili tendenze in cui
muovevano esperienze come quella polacca di Plock o quella spagnola di Madrid, ma gli stessi autori,
considerando l’attuazione estremamente recente di questi casi e le loro caratteristiche procedurali e
partecipative, sembrano non considerare le esperienze avviate in queste città come veri e propri BP.
Arriviamo infine all’idealtipo che più ci interessa per i fini della nostra ricerca: le sue caratteristiche
fanno sì che possa infatti venir definito il modello “Porto Alegre adattato all’Europa”.
I casi europei che tendono alla tipologia portoalegrense si riscontrano soprattutto in Spagna e in Italia,
i paesi in cui i BP hanno avuto, fra il 2000 e il 2007, la maggior diffusione.
Questo tipo di BP si caratterizza per essere una procedura che rompe gli schemi tradizionali di
partecipazione e di interazione fra sistema politico-amministrativo e cittadinanza. L’idea di far
partecipare i cittadini alla ripartizione delle risorse finanziarie è strettamente legata al trasferimento di
competenze decisionali verso la società civile e alla promozione della giustizia sociale.
Le associazioni giocano dunque un ruolo centrale, senza però monopolizzare le fasi partecipative
come avviene ad esempio nel modello del community development o in quello neocorporativo
(partecipazione di interessi organizzati).
Le procedure risultano piuttosto standardizzate e gli ambiti tematici non si rivolgono unicamente a
livello di quartiere, ma abbracciano anche l’intera dimensione cittadina. La qualità della deliberazione
è mediamente più elevata rispetto a quella riscontrata negli altri modelli e questo sia perché il percorso
partecipativo risulta essere più aperto, sia perché lo stesso ha una durata temporale che affianca tutte le
- 157 -
partecipazione. Inoltre questo modello gode di una maggiore autonomia decisionale, sia per quanto
riguarda la possibilità di modificare le procedure, sia per i vincoli che legano le decisioni scaturite da
questo percorso con quelle successivamente prese dagli organi politici rappresentativi. Questi poteri di
co-decisione stimolano, teoricamente, la partecipazione e possono condurre a risultati sostanziali in
termini di giustizia sociale.
Dedicheremo il successivo capitolo alla verifica di tali presupposti all’interno di un’analisi di quattro
casi di studio italiani, in questa parte forniremo invece la descrizione di alcuni casi spagnoli esaminati
nella ricerca di Syntomer.
Siviglia, con i suoi 700 mila abitanti, è la città europea più grande in cui si stia sperimentando un BP
(a Roma, così come a Berlino, la pratica è stata avviata a livello sub-municipale non coprendo perciò
l’intera area urbana). Il BP è stato introdotto nel 2004 e il suo ciclo inizia ogni anno nel mese di marzo
con delle assemblee di quartiere dove vengono presentati differenti progetti e vengono eletti i delegati
che andranno a comporre il consiglio di bilancio (uno per ogni quartiere e uno per le aree tematiche
cittadine). La gerarchizzazione delle proposte viene effettuata mediante un sistema multicriteri messa
a punto con lo scopo di favorire un’equa distribuzione delle risorse, concentrando i maggiori interventi
in quelle aree maggiormente interessate da fenomeni di degrado urbano e sociale. Nel corso del primo
anno di sperimentazione sono stati approvati più di 200 progetti, per un totale di 12 mln di euro di
investimenti. Le procedure metodologiche di formulazione delle priorità, così come il controllo e la
rendicontazione dei servizi e delle opere individuate mediante il percorso partecipativo sono affidati a
commissioni composte per lo più da cittadini attivi, che hanno il compito di mantenere un contatto
costante con il resto della cittadinanza47.
Il caso di Puente Gentil (una cittadina Andalusa di circa 30 mila abitanti) dimostra come
l’introduzione di riforme amministrative realizzate in concomitanza all’introduzione di meccanismi