Risultati e variabili esplicative.

Così come abbiamo riscontrato numerose diversità nell’implementazione locale di questa pratica

partecipativa, anche i risultati e gli obiettivi raggiunti attraverso di essa lasciano un ampio margine di

variabilità.

Gli studi e le analisi relativi ai Bilanci Partecipativi hanno iniziato ad occuparsi solo di recente della

comparazione fra i casi presenti all’interno dei diversi contesti locali e nazionali, dopo un primo

periodo riservato all’approfondimento di singole realtà e, soprattutto, all’analisi dell’esperienza

portoalegrense35.

Questi studi comparativi mostrano come spesso, fuori del Brasile, l’introduzione del BP sia stata

accompagnata da indifferenza e ostilità da parte degli attori politici, da una mancanza di competenza

delle burocrazie locali e da poca trasparenza nell’utilizzo di criteri per la distribuzione delle risorse,

35

vedi S. Baierle,1998,“The Explosion of Experience: The Emergence of a New Political Ethical Principle in Popular Movements in Porto Alegre, Brazil.”In Cultures of Politics,Politics of Cultures: Revisioning Latin American Social Movements, ed. Sonia Alvarez, Evelina Dagnino, and Arturo Escobar, Boulder, CO:Westview; 2003, “The Porto Alegre Thermidor? Brazil’s ‘Participatory Budget’ at the Crossroads.” Socialist Register 300– 22; G. Baiochhi, 2001, “Participation,Activism,and Politics:The Porto Alegre Experiment and Deliberative Democratic Theory” in Politics and Society 29 (1), pp.43–72; L. Fedozzi, 1997, Orçamento participativo: Reflexões sobre a experiência de Porto Alegre, Porto Alegre and Rio de Janeiro, FASE/IPPUR/Tomo; A. Fung, and E.O. Wright. 2001. “Deepening Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance”, Politics and Society 29 (1), pp. 5–41; T. Genro, and U. de Souza,1997, “OrÇamento participativo: A experiência de Porto Alegre”, São Paulo, Fundaçao Perseu Abramo.

- 140 -

facendo perdurare in questo modo la presenza di pratiche clientelari e di meccanismi di interazione

basati sulla corruzione36.

In alcuni casi il BP non è stato capace di interagire positivamente con piani di sviluppo locale di lungo

periodo, dimostrando che le intenzioni dei suoi partecipanti non andavano oltre il mero

raggiungimento di interessi o bisogni “parrocchiali”. In altri questo strumento si è rivelato troppo

legato al partito politico che lo aveva introdotto, risultando così incapace di istituzionalizzarsi come

solido percorso in vista di una buona governance.

Laddove poi i BP sono stati avviati in seguito a riforme legislative provenienti dal governo centrale,

come ad esempio in Guatemala, gli istituti partecipativi previsti in questi documenti (come ad esempio

i consigli di bilancio) rivestono un ruolo puramente formale e sono percepiti dagli attori politici locali

come veri e propri obblighi amministrativi piuttosto che come occasioni per incrementare la

partecipazione e, con essa, le prestazioni dell’ente37.

Nonostante vi siano evidenze che dimostrano come i BP possano fallire nel raggiungimento di alcuni

degli obiettivi che tradizionalmente accompagnano la loro introduzione, sono però rari i casi in cui

l’implementazione di questo strumento abbia riportato esiti negativi in tutte le dimensioni abbracciate

dallo stesso. Può accadere infatti che, a fronte di una partecipazione di modesta entità, la pratica dia un

buon esito dal punto di vista del rinnovamento e della trasparenza amministrativa, come anche che,

nonostante il numero dei partecipanti aumenti nel corso dei cicli di bilancio, le risorse destinate alla

decisione popolare rimangano sostanzialmente invariate.

Numerosi studiosi hanno perciò iniziato a rivolgere la loro attenzione non solo alle differenti modalità

con cui questi strumenti vengono messi in atto, ma anche, e soprattutto, sulle variabili sostanziali che

determinano la buona riuscita di queste esperienze.

36

vedi B. Goldfrank, 2007, “Lessons from Latin America’s Experience with Participatory Budget”, in A. Shah (a cura di), Participatory Budgeting, Washington D.C., The International Bank of Reconstruction and Development, cap. III, p. 103.

37

vedi P. Alcaraz e L. López, 2004, “A General View of the Institutional State of Decentralization in Guatemala.”, in Decentralization and Democratic Governance in Latin America, ed. Joseph Tulchin and Andrew Selee, Washington, DC, Woodrow Wilson Center, p.249

- 141 -

Secondo Wampler38 la spiegazione di un buon esito di un BP deve essere ricercata attraverso l’analisi

di 5 variabili: il disegno istituzionale; il tipo di appoggio che lo strumento riceve da parte non solo

degli organi di governo, ma di tutti i soggetti che fanno parte dell’amministrazione; la configurazione

delle forze che si sviluppano nella società civile; le risorse finanziarie dell’amministrazione locale;

infine la durata temporale dell’esperienza.

Il disegno istituzionale può essere interpretato come l’insieme di regole che danno vita ad un BP,

individuandone poteri e limiti in ambito decisionale e partecipativo; ovviamente in base ai contenuti di

questo insieme di regole i suoi risultati saranno più o meno capaci di apportare cambiamenti a livello

di distribuzione del potere e delle risorse. Laddove queste norme favoriscono un ampio livello di

partecipazione e mobilitazione, gli attori coinvolti, sia a livello politico che sociale, si attiveranno non

solo per selezionare le priorità, ma anche per garantirne l’esecuzione una volta superato lo stadio

propositivo. Quando invece mobilitazione e partecipazione sono lasciate nelle mani di un gruppo

ristretto di rappresentanti, come nel caso del BP di Recife, il sistema di selezione canalizza la

partecipazione verso un corpo ristretto limitando in questo modo la possibilità di pressione dei gruppi

nel caso in cui l’amministrazione non realizzi le proposte provenienti dal BP. Oltre alle norme che

stabiliscono il grado di partecipazione e di mobilitazione, altre regole importanti che incidono sul

risultato del processo sono il numero di zone in cui il territorio municipale viene suddiviso, i soggetti

deputati a modificare il regolamento interno del BP e i poteri conferiti ai Consigli del BP.

Altro fattore decisivo è il tipo di appoggio ricevuto da parte del partito o della coalizione di governo:

l’introduzione del BP normalmente comporta una ridefinizione dei rapporti fra esecutivo e legislativo,

fra rappresentanti eletti e cittadini e fra amministrazione e apparato burocratico di un ente. Se il partito

o la coalizione di governo non dimostrano sufficiente compattezza al loro interno rispetto alla volontà

di introdurre e portare avanti un’esperienza di BP, è molto probabile che i risultati saranno modesti a

causa delle resistenze che questo strumento incontrerà a livello burocratico e politico (maggioranza

consiliare e giunta).

Anche la società civile svolge, come abbiamo già ricordato, un ruolo di primaria importanza, non solo

in qualità di attore di primo piano nella fase propositiva antecedente all’introduzione di questa pratica,

38

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ma anche in quella attuativa: un ampio grado di partecipazione e la presenza di attivisti che si

interessano e seguono le varie fasi che compongono un BP significa realizzare concretamente la

possibilità di un maggior controllo sociale sulle azioni dei rappresentanti politici e una maggiore

trasparenza dell’intero processo. Laddove la società civile è debole, o i suoi rappresentanti non

dimostrano particolare fiducia nell’amministrazione locale, anche in presenza di una volontà politica

forte a sostegno di questa pratica, i risultati non potranno che essere al di sotto delle aspettative.

L’abilità dell’amministrazione municipale di implementare progetti di politiche pubbliche selezionati

dai partecipanti di un BP è una fra le variabili più importanti per spiegare la buona riuscita di questi

esperimenti: anche se un BP può essere introdotto come strumento per trovare soluzioni condivise

all’interno di un quadro di dissesto finanziario, è molto più probabile che gli esiti migliori si avranno

in quei casi in cui le risorse messe a disposizione siano di entità tale da permettere non solo

un’effettiva traslazione di poteri decisionali, ma anche una traduzione concreta di tali poteri in opere

pubbliche e servizi.

La durata del processo (intesa come il numero di anni trascorso dal suo primo ciclo di attuazione) è la

quinta variabile considerata da Wampler: nonostante non dia per scontato che la continuità

contribuisca a produrre risultati migliori, egli ritiene che, vista la complessità di questo strumento, una

valutazione effettiva dei suoi risultati non possa che esser data dopo un certo numero di cicli (5/7) nel

corso dei quali questa pratica partecipativa avrà il tempo di stabilizzare i suoi rapporti sia nei confronti

dei cittadini e delle organizzazioni della società civile sia verso l’apparato burocratico e

amministrativo di un municipio. Lo stesso Wampler ricorda infatti come anche a Porto Alegre i primi

cicli di BP furono affrontati superando numerose difficoltà, e che solo dopo il 1992 questo strumento

incominciò ad emergere come asse portante per la definizione delle politiche pubbliche non solo da

parte dei suoi partecipanti, ma anche, e soprattutto, all’interno dell’amministrazione39_.

Le variabili appena menzionate devono essere integrate da almeno altri due fattori, che troviamo

esposti in una ricerca comparativa condotta da Goldfrank sui casi di Porto Alegre, Montevideo e

39_{cfr. L. Fedozzi, 1998, Orçamento Participativo: Reflexões sobre a experiência de Porto Alegre, Porto Alegre,}

- 143 -

Caracas40. I BP in queste città hanno infatti prodotto esiti diversi: Porto Alegre è riuscita a rivitalizzare

il ruolo della cittadinanza, ad aprire l’amministrazione locale al controllo pubblico e a rispondere alle

richieste provenienti dai settori meno sviluppati della città; a Montevideo e Caracas invece, nonostante

l’introduzione del BP abbia favorito una maggiore trasparenza della pubblica amministrazione, i

rimanenti obiettivi non sono stati raggiunti.

Questa differenza di esiti si è avuta, sostiene Goldfrank, nonostante chiare similitudini per quanto

riguarda fattori come la volontà politica, livello di capitale sociale e disegno istituzionale. Anche dal

punto di vista temporale si deve notare come tutti e tre le esperienze iniziarono più o meno

contemporaneamente (1989 a Porto Alegre, 1990 a Montevideo e 1993 a Caracas), annullando di fatto

la variabile relativa all’anzianità del processo. Infine, da un punto di vista di risorse a disposizione la

città di Porto Alegre ha visto avviare il BP in una situazione di grave dissesto finanziario, come

ricordato precedentemente, cancellando in questo modo qualsiasi dubbio circa una posizione di

vantaggio rispetto agli altri casi comparati.

La differenza relativa all’esito di questi tre casi è da ricercare dunque in due ulteriori variabili: il

livello di decentramento amministrativo concesso agli enti locali dalle istituzioni centrali e il grado di

istituzionalizzazione dei partiti di opposizione

Laddove infatti i programmi partecipativi hanno incontrato partiti di opposizione deboli e scarsamente

istituzionalizzati, come a Porto Alegre, la loro implementazione è risultata più facile e meno contestata

politicamente. La difficoltà di organizzare azioni di mobilitazione nei confronti dell’opinione pubblica

contro questi strumenti di partecipazione, così come l’impossibilità di mettere in campo strategie

efficaci di opposizione all’interno delle arene politiche istituzionali hanno senza dubbio pesato

positivamente sull’esito del processo e sulla sua capacità di protrarsi nel tempo.

Anche il grado di autonomia riservato all’ente locale in termini di politiche fiscali e, più in generale,

finanziarie ha contribuito in termini sostanziali, secondo Goldfrank, a determinare la riuscita o meno

di queste pratiche. Nel caso delle esperienze brasiliane un maggior decentramento amministrativo

legato al riconoscimento di un livello di autonomia finanziaria adeguato ha permesso agli

40

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amministratori locali una gestione delle risorse da indirizzare attraverso la pratica dei BP con un più

alto grado di indipendenza nei confronti dei centri amministrativi di livello superiore.

A conclusione possiamo dunque sintetizzare quanto emerso da questa analisi comparata dei B.P.

sudamericani affermando che l’esito di queste pratiche dipende, indipendentemente dalle differenze

tecniche e procedurali (periodo dell’anno in cui si tengono le assemblee, suddivisione territoriale,

criteri adottati nell’individuazione delle priorità, etc) con le quali questi strumenti vengono adottati, in

primis dalla volontà politica dei partiti e delle istituzioni di governo e dal grado di mobilitazione con

cui la società civile sollecita o risponde alla loro introduzione.

Tabella n. 3 Le variabili esplicative dei Bilanci Partecipativi

Nonostante queste siano le due variabili che maggiormente gravano sull’esito di questi processi, ad

esse se ne affiancano altre che, pur non essendo necessarie in un primo momento, diventano cruciali

nelle fasi successive. In particolare abbiamo visto come la qualità del decentramento amministrativo e

l’autonomia finanziaria dell’ente siano decisive tanto quanto la disponibilità di risorse, il ruolo giocato

Autore Variabili Casi Analizzati

Disegno Istituzionale

SupportoPolitico-Amministrativo

Struttura della Società Civile

Risorse Finanziarie Wampler Durata Temporale Porto Alegre Ipatinga Recife Belo Horizonte Santo André San Paolo Blumenau Rio Claro Livello di Decentramento Amministrativo Goldfrank Istituzionalizzazione dei Partiti di Opposizione

Porto Alegre Montevideo

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dai partiti di opposizione, il grado di competenza e la disponibilità ad accompagnare il processo da

parte del personale amministrativo.

Nel documento Democrazia locale e qualità democratica : i bilanci partecipativi (pagine 154-160)