Le deleghe al governo per un nuovo codice di procedura penale: la questione

Il grado di attuazione della norma costituzionale da parte della legge 18 giugno 1955, n. 517 e del relativo decreto delegato fu considerato talmente scarso e insoddisfacente che il legislatore, nell’affrontare la questione della riforma del codice di procedura penale, non trovò di meglio che riprodurre pedissequamente il dettato di cui all’art. 109 Cost: il punto 29 della legge 3 aprile 1974, n. 108 di delega al governo per l’emanazione di un nuovo codice di procedura penale

Ibidem.

94

L. Violante, La polizia giudiziaria, in Politica del diritto, 1977, pag 545.

stabiliva difatti la «diretta dipendenza della polizia giudiziaria da parte dell’autorità giudiziaria» . 96

La disposizione sopra citata costituisce l’approdo di una discussione protrattasi per più legislature, al cui termine si decise di rifiutare nuovamente le soluzioni volte all’istituzione di un corpo di polizia giudiziaria, adottando un testo dal tenore letterale flessibile, pieghevole ad intenti diversi e quindi inidoneo a fornire al governo un criterio direttivo determinato, consapevole della centralità del problema che viene affrontato mediante un complesso articolato di norme . 97

Rifiutata l’eventualità dell’istituzione di un corpo speciale di polizia giudiziaria, si sostenne che comunque un servizio di polizia giudiziaria, anche separato dalle comuni forze di polizia, non avrebbe mai potuto essere sottoposto alla diretta dipendenza dell’autorità giudiziaria, se non sotto il profilo esclusivamente funzionale, poiché i servizi inerenti alla giustizia, in base all’art. 110 Cost. risultano essere di competenza del Ministro della Giustizia .
98

Alla luce di ciò si palesava la non proponibilità di una soluzione radicale del problema, la cui definizione doveva passare attraverso l’assicurazione all’autorità giudiziaria di una dipendenza funzionale della polizia giudiziaria in modo tale da escludere interferenze dell’Esecutivo sulla attività propria della magistratura . 99

Il maturare di riforme dell’ordinamento giudiziario e le spinte interne ed esterne alla magistratura, nel senso della articolazione della struttura dell’ordine giudiziario secondo il principio della diffusione del potere e del rifiuto di

G. Salvi, Rapporti tra pubblico ministero e polizia giudiziaria, in La giustizia penale, cit., pag.

96

723.

Venne respinto (Camera dei deputati, Commissione Giustizia, Seduta del 21 maggio 1969)

97

l’ordine del giorno degli on. Granzotto, Luzzatto ed altri, che prevedeva: «La Camera, ritenendo che il sistema del processo penale aggiornato col disegno di legge delega in corso di discussione, richieda che la polizia giudiziaria, posta alla diretta dipendenza dell’autorità giudiziaria, come lo stesso progetto approvato dalla Commissione prevede, svolga le sue funzioni in rapporto esclusivo ed organico di tale dipendenza e pertanto sia distinta dagli altri servizi e settori della polizia, impegna il Governo a predisporre gli opportuni provvedimenti amministrativi e legislativi per l’istituzione e l’organizzazione e di un corpo di polizia giudiziaria alle dirette dipendenze dell’autorità giudiziaria».


V. Zagrebelski, sub art. 109, in Commentario della Costituzione, cit., pag. 56.

98

Ibidem.

costruzioni gerarchiche della magistratura, avevano in aggiunta evidenziato un versante dell’argomento de qua fino a quel momento rimasto in ombra: quello concernente l’individuazione dell’autorità giudiziaria cui dovesse essere attribuita la disponibilità della polizia giudiziaria . 
100

Nel corso della V Legislatura era stato sostenuto, in particolare dall’on. Guidi , 101

che l’esigenza di designare un dirigente della polizia giudiziaria non avrebbe potuto essere accolta se avesse condotto ad assoggettare la polizia giudiziaria al solo pubblico ministero, in quanto la Costituzione, riferendosi all’autorità giudiziaria, richiamava prima di tutto gli organi con funzioni giurisdizionali ed anche perché, secondo alcuni parlamentari, il pubblico ministero era da considerarsi organo del potere esecutivo e comunque ad esso collegato .
102

Sul medesimo solco si collocava un emendamento relativo al punto del disegno di legge delega relativo alla polizia giudiziaria, che si preoccupava di stabilire relazioni di dipendenza della stessa non dal solo pubblico ministero, ma dai dirigenti di tutti gli uffici giudiziari e di vincolare gli organici di quelli che erano i nuclei di polizia giudiziaria agli organici degli uffici giudiziari cui erano addetti, suggerendo, poi, speciali procedure e vincoli incidenti sulla carriera degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, in modo tale da attribuire all’autorità giudiziaria una efficace garanzia della dipendenza funzionale della polizia giudiziaria . 103

Nonostante il respingimento di tale proposta, parte del suo contenuto venne ripreso da un ordine del giorno che la Camera approvò, impegnando il governo «a predisporre, prima della entrata in vigore della legge delegata, strumenti, sul piano legislativo e organizzativo, atti ad assicurare la piena ed integrale disponibilità della polizia giudiziaria da parte dell’autorità giudiziaria in modo da evitare

Il problema della diffusione del controllo esercitato sulla polizia giudiziaria anche ad uffici

100

diversi da quelli del pubblico ministero era stato sollevato dal Pretore di Recanati cui fece seguito la ricordata sentenza Corte Cost, sent. 9 giugno 1971, n. 122, in Giurisprudenza Italiana, cit., pag. 1251.

Intervento on. Guidi nella seduta del 20 maggio 1969 nell’intervento nella seduta della

101

Commissione Giustizia della Camera dei Deputati

V. Zagrebelski, sub art 109, in Commentario della Costituzione, cit., pag. 56.

102

Ibidem.

qualunque interferenza ed in particolare quelle che possano impedire, modificare o rallentare il corso della giustizia» .
104

Lo discussione parlamentare menzionata mostra come anche in quella occasione non si è inteso pervenire alla costituzione di un corpo ad hoc di polizia giudiziaria e prende atto della insufficienza del vigente regime della polizia giudiziaria, auspicandone un miglioramento prima dell’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale.

Ulteriore esempio di occasione mancata per la realizzazione di una maggiore incidenza della magistratura sui profili organizzativi e sulla consistenza numerica della polizia giudiziaria si deve alla richiamata disposizione di cui all’art. 17 delle legge 1° aprile 1981, la quale nel ribadire «quanto stabilito dal codice di procedura penale» relativamente al principio di gerarchia funzionale dell’autorità giudiziaria, precisa che «a tale fine, il dipartimento di pubblica sicurezza – organo primario di indirizzo, coordinamento e gestione dell’attività di polizia, ex art. 4 legge n. 121 – provvede alla istituzione ed organizzazione dei servizi di polizia giudiziaria»: viene non solo mantenuto lo status quo ante relativo ai rapporti tra polizia giudiziaria e magistratura che permangono affidati alla soglia minimale di collegamenti, ma si prevede una interferenza differenziata dell’esecutivo . 105

Il dipartimento opera, infatti, innanzitutto seguendo «anche» le direttive del Ministro dell’Interno e sulla base dei contingenti determinati dal Ministro medesimo «di concerto con il Ministro di Grazia e Giustizia» e, ai sensi dell’art. 5, 7° comma, legge 121/1981, «di concerto con il Ministro del Tesoro», risultando ancora una volta ribadita l’esclusione della magistratura da un più stringente collegamento con gli organi di polizia . 106

Ordine del giorno on. Mazzola e altri, nella seduta del 24 gennaio 1974 della Commissione

104

Giustizia della Camera dei Deputati.

D. Grosso, Polizia giudiziaria, in Enciclopedia Giuridica Treccani, cit., pag. 5

105

Ibidem; sul punto si veda anche L. Kalb, Commento all’art. 17 legge 1° aprile 1981, n. 121, in

106

Legislazione penale, 1982, pag. 71 e ss.; per una visione critica della disposizione M. Chiavario, Prospettiva di organizzazione del pubblico ministero e della polizia giudiziaria, in Rivista diritto e processo, 1981, pag. 501.

Ripetitive degli argomenti solitamente portati a sostegno delle varie soluzioni ipotizzabili si palesano le discussioni svoltesi in sede parlamentare in occasione dell’approvazione della legge 16 febbraio 1987, n. 81 di delega al Governo per la emanazione del nuovo codice di procedura penale, che ha sostituito quella del 1974. La legge 16 febbraio 1987, al punto n. 29 dell’art 2., fissa la direttiva che prevede, con testo analogo a quello del punto n. 29 dell’art. 2 della legge 3 aprile 1974, n.108, la «diretta disponibilità della polizia giudiziaria da parte dell’autorità giudiziaria». Le due leggi delega presentano identico testo e identici argomenti esaminati, ma è opportuno segnalare che tra le medesime, e in attuazione della prima, fu redatto un progetto preliminare di codice, che prevedeva una disciplina organizzativa della polizia giudiziaria nei suoi rapporti con l’autorità giudiziaria particolarmente innovativa, dacché la sua impostazione di fondo costituì il modello cui aderì il legislatore del vigente codice di procedura penale.

In proposito, dal combinato disposto dell’art. 63 e ss. del progetto preliminare del 1978 e degli art. 5-20 disp. att. risultano diversi organismi di polizia giudiziaria, caratterizzati da un diverso e decrescente grado di intensità nel rapporto con l’autorità giudiziaria: si prevedeva la costituzione di «sezioni» di polizia giudiziaria presso la Procura della Repubblica, il Tribunale e la Pretura, nonché di «servizi» corrispondenti a quegli uffici ed unità cui, presso i diversi corpi di polizia, è affidato in via esclusiva e con carattere di continuità, il compito di svolgere le funzioni di polizia giudiziaria definite dall’art 62 del progetto di codice . 
107

Un diverso legame, non solo funzionale, con la magistratura caratterizzava, nel progetto di codice, i servizi e le sezioni, pur essendo stabilito per gli uni e per le altre che lo stato giuridico e la carriera del personale restavano disciplinati dagli ordinamenti dei corpi di appartenenza: la dipendenza maggiormente stringente dall’autorità giudiziaria la si ravvisava nelle sezioni, configurandosi come meno stretto ma non irrilevante il raccordo proprio dei servizi di polizia giudiziaria, per i quali era sì richiesto il parere del magistrato per ogni promozione, ma limitato al

V. Zagrebelski, sub art. 109, in Commentario della Costituzione, cit., pag. 60.

solo dirigente del servizio il vincolo della non trasferibilità, previo consenso del procuratore della Repubblica . Relativamente alle sezioni si ravvisava invece la 108

possibilità che fossero costituite da personale interforze, risultando necessario il parere del magistrato dirigente dell’ufficio giudiziario per ogni trasferimento e del parere favorevole per ogni promozione.


Nell’eventualità di una violazione dell’obbligo di esecuzione immediata e corretta degli ordini della autorità giudiziaria era contemplato, per gli addetti ai servizi e alle sezioni, il procedimento disciplinare, avviato dal procuratore generale della Repubblica e definito da commissioni disciplinari composte in prevalenza di magistrati . 109

Un sistema così progettato – esprimente il principio della necessaria previsione di momenti di dipendenza organica per garantire la dipendenza funzionale di cui al dettato costituzionale – venne ripreso nel corso del lavori preparatori della legge 16 febbraio 1987, n. 81, con emendamenti , che tuttavia vennero respinti dalla 110

Camera dei Deputati, per la chiara e risalente intenzione di non consentire la creazione di uffici di polizia giudiziaria sostanzialmente sottratti al potere esecutivo e messi a disposizione dell’autorità giudiziaria . 
111

Nondimeno alcuni significativi aspetti della disciplina disegnata dal progetto preliminare del codice secondo la legge delega del 1974 sono stati ripresi nelle norme di attuazione del codice del 1989 e costituiscono, ad oggi, i punti cardine della struttura della polizia giudiziaria, caratterizzata da una dipendenza funzionale che, per le ragioni connesse all’esclusione di una dipendenza esclusiva dall’autorità giudiziaria, non ha mai potuto interessare, con la medesima intensità, l’intera organizzazione. Da tale orientamento ci si è risolti per la necessità di

Ibidem.

108

Ibidem.

109

Ex multis, quello dell’onorevole Russo (Camera dei Deputati, seduta del 10 luglio 1984)

110

prevedeva «l’istituzione di sezioni di polizia giudiziaria con autonomia operativa rispetto al potere esecutivo e dipendenza funzionale dell’autorità giudiziaria; proporzionalità degli addetti alle sezioni con i componenti degli uffici del pubblico ministero e con il numero delle sezioni penali dei tribunali; diretta dipendenza della polizia giudiziaria dall’autorità giudiziaria»

V. Zagrebelski, sub art 109, in Commentario della Costituzione, cit., pag. 60.

frammentare quest’ultima in diverse soggettività, così da poter articolare diversamente i rapporti tra queste e i vertici della magistratura del pubblico ministero, operandosi una dipendenza diretta solo per le minute «sezioni» di polizia giudiziaria, rimanendo i ben più corposi «servizi» (e numerosi «altri organi») nella pressoché esclusiva dipendenza dal Potere esecutivo . 112