Nella ipotetica scala che connota i gradi di dipendenza funzionale degli organi di polizia dall’autorità giudiziaria, i servizi di polizia giudiziaria si collocano su un 148
piano sicuramente meno stringente rispetto a quello che caratterizza le sezioni, differenziandosi dalle stesse altresì per composizione e terreno operativo.
I servizi di polizia giudiziaria rinvengono un referente normativo nel già citato disposto di cui all’ art. 17 della legge n. 121 del 1981 che stabilisce l’istituzione e l’organizzazione da parte del dipartimento di pubblica sicurezza, nei contingenti necessari determinati dal Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro della Giustizia, di servizi di polizia giudiziaria, anche in base alle direttive del Ministro dell’interno nell’esercizio delle sue attribuzioni di coordinamento.
Come esplicato dall’art. 12 disp. att. c.p.p., sono servizi tutti gli uffici ed unità ai quali è demandato, dalle rispettive amministrazioni o dagli organismi previsti dalla legge, il compito di svolgere in via prioritaria e durevole, anche se non esclusiva, le funzioni indicate dall’art 55 c.p.
Rientrano tra i servizi di polizia giudiziaria le squadre mobili presso le questure , i reparti operativi presso i comandi dell’Arma dei Carabinieri e i 149
nuclei di Polizia tributaria presso i comandi della Guardia di Finanza. A questi organismi si sono successivamente aggiunti nuovi servizi, tra cui il servizio
Vedi supra, nota n. 126.
148
Le Squadre mobili dipendono dal Servizio Centrale Operativo (SCO) e dalla Direzione centrale
149
anticrimine, sono suddivise in Sezioni, delle quali, in particolare si ricordano: criminalità organizzata, prostituzione e criminalità diffusa extracomunitaria, omicidi e reati contro la persona, reati sessuali, reati contro il patrimonio, antidroga.
centrale antidroga (oggi direzione centrale per i servizi antidroga), previsto dall’art. 10 d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, al quale sono demandati compiti di prevenzione e repressione del traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope . 150
Inoltre l’art. 12, comma 1, d.l. n. 152 del 13 maggio 1991, convertito in legge n. 203 del 12 luglio dello stesso anno, nel quadro della lotta alla criminalità organizzata, ha statuito la creazione presso i tre corpi di polizia di servizi specializzati centrali e interprovinciali al fine di assicurare il coordinamento delle attività investigative in ordine ai delitti di criminalità organizzata . In particolare 151
sono stati istituiti:
-
presso la Polizia di Stato il servizio centrale operativo ( S.c.o.) e i centri 152interprovinciali;
-
presso l’Arma dei Carabinieri il raggruppamento operativo speciale (R.o.s) e 153le sezioni anticrimine;
-
presso il corpo della Guardia di Finanza il servizio centrale di investigazione sulla criminalità organizzata (S.c.i.c.o.) e i gruppi interprovinciali di 154investigazione sulla criminalità organizzata ( G.i.c.o.).
Tali servizi in determinate regioni e per particolari esigenze, possono essere costituiti da personale interforze, al cui interno viene garantita la pari valorizzazione delle forze di polizia che vi partecipano. A ciò si ricollega la
G. Conso - V. Grevi, Commentario breve al codice di procedura penale, cit., pag. 176.
150
Ibidem.
151
Istituito con decreto ministeriale del 22 novembre 1989 nell’ambito della Direzione Centrale
152
della Polizia Criminale, è composto da personale della Polizia di Stato e si articola in III divisioni. Lo S.C.O., in particolare, svolge «attività di analisi, propulsione, indirizzo e raccordo informativo delle attività investigative svolte dalle Squadre Mobili» ( che, si ricorda, costituiscono servizi di p.g).
Costituito il 3 dicembre 1990, ha sede in Roma e dipende dal Comando Unità Mobili e
153
Specializzate Carabinieri “Palidoro”. Si articola in una struttura centrale (Reparto anti eversione - Servizio centrale di p.g., articolato in III reparti: criminalità organizzata di tipo mafioso e ricerca latitanti, traffico di armi stupefacenti e sequestri di persone, analisi operativa) e una organizzazione periferica.
Si tratta di un reparto speciale della Guardia di Finanza istituito in attuazione della circolare n.
154
nascita di peculiari nuclei interforze cui è demandato il precipuo compito di disporre del personale specializzato nello svolgimento delle indagini attinenti ai delitti di sequestro di persona a scopo di estorsione deliberata dall’art. 6 comma 2 d.l. 15 gennaio 1991, n. 8 convertito nella legge 15 marzo 1991, n. 82 . 155
All’interno dell’alveo dei servizi di polizia giudiziaria si colloca anche la Direzione Investigativa Antimafia (art. 3, 1° comma, d.l. 29 ottobre 1991 n. 345 156
conv. legge 30 dicembre 1991, n. 410), configurante una struttura istituita presso il dipartimento di pubblica sicurezza del Ministero dell’Interno e composta da personale, proveniente dai tre principali corpi di polizia giudiziaria, al quale tutti gli ufficiali e agenti debbono fornire ogni possibile cooperazione . 157
La Direzione Investigativa Antimafia risulta investita, oltre che della funzione d’investigazione preventiva (sulle connotazioni strutturali, sulle articolazioni e sui collegamenti interni ed internazionali delle organizzazioni criminali, sui loro obiettivi e sulle loro modalità operative, nonché su ogni altra forma di manifestazione delittuosa riconducibile ad esse), anche del compito di effettuare indagini relative esclusivamente ai delitti di associazione di tipo mafioso o comunque ricollegabili all’associazione medesima . 158
Importanti modifiche in ordine all’organizzazione dei servizi di polizia giudiziaria sono state introdotte dalle amministrazioni interessate, a seguito del d.m. 25 marzo 1998. n 1070 (c.d. «direttiva Napolitano»), il quale, mediante talune direttive, ha disposto «l’attribuzione ai servizi centrali di compiti di analisi, di raccordo informativo e di supporto tecnico-logistico relativamente alle attività investigative svolte dai servizi interprovinciali» e «il conferimento ai servizi interprovinciali dei compiti informativi, investigativi ed operativi, relativi alle
G. Conso - V. Grevi, Commentario breve al codice di procedura penale, cit., pag. 177.
155
La D.I.A. risulta articolata in tre Reparti (investigazioni preventive, giudiziarie e relazioni
156
internazionali), con a capo il Direttore tecnico operativo, affiancato da un vice direttore vicario, ed opera sotto la responsabilità del Capo della polizia - Direttore generale della Pubblica sicurezza.
M. Chiavario, Diritto processuale penale, VIª ed., Torino, Utet, 2015.
157
A.A. Dalia - M. Ferraioli, Manuale di diritto processuale penale, VIIª ed., Padova, Cedam,
158
finalità di cui all’art 12 del d.l. n. 152/1991» con «inserimento, quali strutture specializzate, nell’ambito dei comandi territoriali ovvero dei servizi di polizia giudiziaria esistenti presso gli uffici periferici».
Al fine di chiarire la logica connessa alla emanazione della direttiva Napolitano, è stato affermato in dottrina come la ratio della stessa si rinvenga, per un verso, 159
nella volontà di riassorbire, nell’ambito delle strutture ordinamentali dei rispettivi Corpi, gli organismi in questione e, per altro verso, nella necessità di segnare sul piano organizzativo il passaggio dall’epoca dell’emergenza a quella della normalità. Senonché, con questa iniziativa, se l’autonomia dei Corpi speciali viene meno in favore di un rapporto più equilibrato fra forza di polizia principale e corpo speciale derivato, risulta sicuramente attenuata la efficienza dell’azione di contrasto che poteva contare su un tasso di professionalità concentrato e, soprattutto, sulla flessibilità territoriale dell’azione investigativa dei reparti speciali . 160
Ponendo la nostra attenzione sull’analisi della relazione tra servizi di polizia giudiziaria e autorità giudiziaria, dobbiamo prendere atto della minor incisività del rapporto di subordinazione funzionale che vincola i servizi di polizia giudiziaria all’autorità giudiziaria, espressa dal secondo comma dell’art. 59 c.p.p., il quale delinea una responsabilità personale che il dirigente del servizio assume, in quanto vertice di un organo di natura amministrativa organizzato secondo il principio gerarchico, per la buona organizzazione del servizio e per la sorveglianza sullo svolgimento delle singole attività. Il comportamento degli altri appartenenti al servizio può essere valutato invece solo in sede di responsabilità disciplinare, ed eventualmente penale, al ricorrere della fattispecie della omessa esecuzione dei singoli compiti affidati da ciascun magistrato . 161
Ad evidenza si tratta di una responsabilità che si sostanzia nell’obbligo
F. P. Giordano, Le indagini preliminari. Poteri e limiti del pubblico ministero e delle polizia
159
giudiziaria, cit., pag. 261.
Ibidem.
160
G. Amato - M. D’Andria, Organizzazione e funzioni della polizia giudiziaria nel nuovo codice
161
dell’ufficiale preposto di organizzare il servizio, di dirigere l’ufficio e di sorvegliare il compimento delle singole prestazioni, in modo tale da garantire che l’attività di polizia giudiziaria esplicata da lui stesso e dal personale dipendente corrisponda, al più alto livello possibile, alle caratteristiche ed alle esigenze della funzione. Su tale solco si inserisce l’obbligo a carico delle amministrazioni di appartenenza di comunicare al procuratore generale e al procuratore della Repubblica il nome e il grado degli ufficiali che dirigono i servizi di polizia giudiziaria e specifici settori e articolazioni di questi, nonché le eventuali variazioni di tali dirigenti (art 12, 2° e 3° comma, disp. att. c.p.p.).
Rappresenta una novità, rispetto alla normativa previgente, la scelta di limitare la responsabilità dell’ufficiale preposto al servizio nei soli confronti del procuratore della Repubblica e non anche nei confronti del procuratore generale presso la Corte di Appello , giustificata dall’esigenza di concentrare il controllo dei 162
servizi a quell’unico organo del pubblico ministero che, da un lato, risulta autorizzato, in via generale, non solo a prendere e ricevere qualsiasi notizia di reato, ma anche ad esercitare l’azione penale con competenza propria in relazione ai reati più gravi e, dall’altro lato, è destinato a svolgere nel nuovo procedimento le indagini preliminari . 163
Al riguardo sono state sollevate perplessità in dottrina sostenendosi che, 164
sebbene la novità si comprenda in ragione della intenzione di un maggior coordinamento tra il personale dei servizi e il magistrato requirente che effettivamente assuma la direzione delle indagini, ben può verificarsi che il
L’art. 59, secondo comma, c.p.p. prevede che «L’ufficiale preposto ai servizi di polizia
162
giudiziaria è responsabile verso il procuratore della Repubblica presso il tribunale dove ha sede il servizio dell'attività di polizia giudiziaria svolta da lui stesso e dal personale dipendente».
G. Amato - M. D’Andria, Organizzazione e funzioni della polizia giudiziaria nel nuovo codice
163
di procedura penale, cit., pag. 41.
S. Giambruno, Polizia giudiziaria, in Digesto delle discipline penalistiche, Torino, Utet, 1995,
164
pag. 601, per un approfondimento di veda G. Tranchina, I rapporti tra autorità giudiziaria e
polizia giudiziaria nel nuovo codice di procedura penale, in La Giustizia penale, 1989, pag. 491,
che aggiunge come, a prescindere da qualsiasi considerazione in chiave di opportunità, si rileva che l’avocazione costituisce lo strumento giuridico di controllo attribuito ad un organo il quale, attraverso quell’atto, priva l’inferiore della sua competenza e ne usa in via diretta, come se fosse propria. Pare quindi strano, prosegue il Tranchina, che l’organo controllore, pienamente autonomo quando esercita il potere di controllo, finisca col dipendere dal soggetto controllato nel compimento di alcune attività che riguardano l’esercito di funzioni legate a quel potere.
procuratore generale acquisisca la qualità di dominus delle indagini preliminari tramite lo strumento giuridico dell’avocazione. Al verificarsi di tale, non così remota, eventualità, lo stesso procuratore sarà inevitabilmente costretto ad avanzare la richiesta di utilizzazione dei relativi organi al procuratore della Repubblica, vale a dire a quello stesso magistrato cui ha sottratto le indagini. A parziale deroga di quanto appena affermato, si rileva il disposto di cui all’art. 13 disp. att. c.p.p, in base al quale: «quando i servizi di polizia giudiziaria sono costituiti per attività da svolgere in ambito territoriale più vasto del circondario, l'ufficiale preposto è responsabile verso il procuratore generale del distretto dove ha sede il servizio».
Tornando più specificamente alla relazione tra i servizi de qua ed il pubblico ministero, la ratio della previsione di un grado di dipendenza inferiore e di una responsabilità limitata al solo dirigente dell’ufficio si rinviene nel condiviso orientamento secondo cui l’estensione ai servizi del grado di dipendenza dall’autorità giudiziaria proprio delle sezioni avrebbe finito con l’interferire eccessivamente con l’organizzazione e la gerarchia dei corpi di appartenenza, così da prefigurare contrariamente alle intenzioni del legislatore delegante, l’istituzione di un autonomo corpo di polizia giudiziaria alle dipendenze della magistratura . 165
Speculare al profilo della limitazione della responsabilità, il rapporto di supremazia dell’autorità giudiziaria sui servizi si manifesta nei confronti non di tutti gli appartenenti agli stessi, bensì esclusivamente nei confronti dei dirigenti: le disposizioni di cui gli artt. 14 e 15, comma 2°, disp. att. prevedono che tanto gli allontanamenti, anche provvisori , dalla sede o le assegnazioni ad altri uffici, 166
quanto le promozioni dei dirigenti dei servizi di polizia giudiziaria o di specifici settori o articolazioni di questi, stabiliti dalle amministrazioni di appartenenza, sono subordinati alla ribadita regola della necessità del consenso del procuratore generale e del procuratore della Repubblica, non potendo tuttavia il consenso
G. Amato - M. D’Andria, Organizzazione e funzioni della polizia giudiziaria nel nuovo codice
165
di procedura penale, pag. 41.
SI noti che gli artt. 220, comma 2 c.p.p. 1939 e 2 d.P.R. n. 932/1955 non fanno menzione di
166
essere negato quando l’allontanamento risulti necessario ai fini della progressione in carriera, in aderenza al disposto di cui all’art 14, comma 2° disp. att.
Soffermandoci sulle promozioni si rammenta che nel Progetto preliminare delle norme di attuazione del codice di procedura penale la corrispondente previsione (art. 17) riguardava tutti gli addetti ai servizi, e cioè, tutti gli organismi che svolgono in via prioritaria e continuativa funzioni di polizia giudiziaria, mentre nel sistema nel codice previgente essa estendeva il suo ambito di applicazione ai soli «nuclei» speciali di polizia giudiziaria.
In ragione del fatto che, sulla base di tale disciplina, riacquistava fondamento la preoccupazione che preconizzava uno scenario connotato dall’impossibilità per 167
l’autorità giudiziaria di gestire una massa così imponente di pratiche, il Progetto definitivo delle norme di attuazione, in particolare l’art 17 disp. att. (da ultimo, art. 15) venne modificato nel senso di limitare la necessità del parere favorevole del procuratore generale e del procuratore della Repubblica presso il Tribunale alle sole promozioni degli «ufficiali che dirigono i servizi e o specifici settori e articolazioni di questi».
Per il fatto di essere collocati all’interno delle strutture dell’amministrazione di appartenenza, i servizi, molto più delle sezioni, possono incorrere nei “pericoli” derivanti dalla “doppia dipendenza”, anche perché, come brillantemente affermato dall’on. Romano in Assemblea Costituente, nella seduta del’ 11 novembre 1947, «quando si devono servire due padroni si finisce per servire poco diligentemente quello dal quale meno si dipende».
La situazione di doppia dipendenza, in particolare, può generare conflitti insanabili tra gli ordini impartiti dal superiore gerarchico e le direttive del pubblico ministero: quid juris qualora un Questore ordini al capo della Squadra Mobile di non eseguire le direttive del pubblico ministro? E quid qualora il pubblico ministero si interessi di affari non attinenti ai suoi compiti istituzionali,
U. Pioletti, Osservazioni sulle modificazioni del codice di procedura penale. La politica
167
“usando” in modo improprio la polizia giudiziaria, magari in contrasto con gli ordini del Questore?
Per addivenire alla soluzione di tali quesiti è nostro onere prendere sotto esame ed analizzare la caratterizzazione del rapporto che intercorre tra il pubblico ministero e i servizi di polizia giudiziaria: ai sensi del 3° co. dell’art. 58 c.p.p., «l’autorità giudiziaria si avvale direttamente del personale delle sezioni a norma dei commi 1 e 2 e può altresì avvalersi di ogni servizio o altro organo di polizia giudiziaria». Quest’ultimo periodo è da interpretarsi nel senso che l’organo dell’accusa non può impartire direttive al personale dei servizi, ma solo al dirigente? O che il p.m. può servirsene solo in determinate circostanze, ovvero quando il personale delle sezioni è occupato in altre indagini?
In verità, la mancanza dell’avverbio «direttamente» in riferimento ai servizi non può significare né che il magistrato requirente debba prioritariamente rivolgersi alle sezioni, né che sia obbligato a impartire direttive al solo dirigente.
Da quanto esposto in merito alla diversa dipendenza dall’autorità giudiziaria che caratterizza la disciplina dei servizi e delle sezioni, l’assenza dell’avverbio «direttamente» può essere giustificata dal fatto che, a differenza del personale delle sezioni, il pubblico ministero non può avvalersi del personale dei servizi in via diretta perché, all’evidenza, esso non svolge in via esclusiva funzione di polizia giudiziaria e, inoltre, non è presente in Procura e quindi non è posto nella sua immediata disponibilità.
In senso stretto, e secondo l’interpretazione di alcuni autori , l’assenza del 168
«direttamente» indica invece che il pubblico ministero, nel caso in cui intenda avvalersi dei servizi di polizia giudiziaria, non può dare un incarico di conduzione delle indagini personalmente al titolare dell’ufficio, ma solo «impersonalmente» all’ufficio stesso.
L’interpretazione affascina ma non convince: nonostante la formulazione della norma potrebbe fare pensare ad un ricorso da parte dell’autorità giudiziaria solo occasionalmente ai servizi ed altri organi di polizia giudiziaria, non si è mancato
P. Tonini, Manuale di procedura penale, cit., pag. 130.
di rilevare, come anticipato supra, che la diversità delle espressioni utilizzate derivi dal peculiare rapporto esistente tra pubblico ministero e sezioni, qualificabile come diretto, diversamente da quello che lega l’autorità giudiziaria alle altre strutture ed organi di polizia giudiziaria, filtrato, per l’appunto, dall’intermediazione dei dirigenti della struttura richiesta . 169
Abbiamo già chiarito come il coordinamento sia possibile laddove si esplichi qualche forma di autonomia in capo ai soggetti coordinati: in rapporto con i servizi di polizia giudiziaria l’autonomia si manifesta nel senso che il servizio di polizia giudiziaria è inquadrato nell’ambito di regole proprie ed ha poi il potere di iniziativa nella raccolta delle notizie di reato, nella ricerca dei colpevoli e nel compimento di atti necessari per assicurare le fonti di prova . 170
Anche in questo caso, come in precedenza visto per le sezioni, il procuratore della Repubblica può esercitare un potere di direttiva attraverso l’emanazione di una serie di criteri – ai quali i servizi debbono uniformarsi nel loro rapporto con l’ufficio del pubblico ministero – elaborati anzitutto per identificare le materie residuali rispetto a quelle riservate agli organi centrali e interprovinciali (criminalità organizzata) e a quelle demandate alle sezioni di polizia giudiziaria . 171
In conclusione è pacifico che il quadro, offerto in materia di «servizi» dalle disposizioni del codice vigente, è quello della continuità con la precedente disciplina: permane, infatti, il dato fondamentale della «cogestione» . della 172
polizia giudiziaria tra potere esecutivo e autorità giudiziaria, tuttavia lo sbilanciamento a favore del potere esecutivo, fisiologico dell’organico inserimento di ogni servizio nella struttura burocratico-amministrativa del corpo di cui è emanazione, evidente nell’abrogato ordinamento, è stato sensibilmente ridotto, soprattutto attraverso la regola dell’identificazione dei «servizi» in tutti i
E. Di Nicola, sub art. 55 c.p.p., in Commento al nuovo codice di procedura penale, cit., pag. 20
169
F. P. Giordano, Le indagini preliminari. Poteri e limiti del pubblico ministero e delle polizia
170
giudiziaria, cit., pag. 266.
Ibidem.
171
V. Zagrebelski, Magistratura e polizia giudiziaria, in Politica del diritto, pag. 238; vedi supra,
172
reparti che svolgono di fatto in via prioritaria e continuativa funzioni di polizia giudiziaria . 173