Prima di procedere all’analisi delle funzioni di cui all’art. 55 c.p.p., è opportuno rilevare come le stesse, genericamente indicate nel precedente paragrafo, necessitino di un chiarimento relativo al loro ambito di operatività.
Come si è accennato supra, le attribuzioni della polizia giudiziaria hanno le stesse finalità di quelle del pubblico ministero, di conseguenza esse presentano un carattere di complementarietà rispetto a tali attribuzioni e si collocano in quella gestione collaborativa e congiunta delle indagini che il legislatore del 1988 ha fortemente voluto e successivamente realizzato . 221
Il codice vigente intende, infatti, inficiare la concezione notarile dell’attività del pubblico ministero ed evitare, nel contempo, una deresponsabillizzazione della polizia giudiziaria: per raggiungere tali obiettivi, esalta la compattezza dei rapporti dei due organi dell’investigazione ispirandosi alle più recenti esperienze in tema di criminalità eversiva e organizzata quali esempi virtuosi di tale incisivo contributo . 222
Dalla circostanza che nell’attuale sistema l’attività di polizia giudiziaria sia stata prefigurata come complementare rispetto a quella del pubblico ministero non ne deriva peraltro la sua sovrapponibilità, importando invece la necessità di una gestione congiunta delle indagini con una ripartizione interna di ruoli, responsabilità e scopi, in una sorta di amministrazione manageriale del procedimento, in cui l’attività di polizia giudiziaria sembra accomunabile a quella propria di una task force . Da quanto esplicato si palesa l’intenzione del 223
L. D’Ambrosio - P. L. Vigna, La pratica di polizia giudiziaria, cit., pag. 145; si veda anche
221
Idem, Polizia giudiziaria e nuovo processo penale, cit., pag. 168, in cui si specifica che l’attuale
sistema si ispira nella pratica ad interpretazioni poco rigorose sia della nozione di «necessità ed urgenza» precisata dall’art 223 del codice 1930, sia dalla norma (art 227 del codice Rocco) che impone alla polizia giudiziaria di presentare «senza ritardo» al pubblico ministero il rapporto sull’attività di indagine compiuta, verificandosi un abuso del c.d. processo di polizia nel quale il magistrato inquirente trova le indagini già concluse e raramente si discosta dal rapporto nella sua ricostruzione del fatto: con le conseguenti tendenze, da parte della polizia giudiziaria, a tenere le indagini presso di sé ed a condurle secondo la propria discrezionalità e, per altro verso, da parte dei pubblici ministeri, a disinteressarsi delle indagini stesse, ben felici di lasciare alla fatica dell’organo ausiliario.
L. D’Ambrosio - P. L. Vigna, La pratica di polizia giudiziaria, cit., pag. 146.
222
L’espressione è qui impiegata nell’accezione relativa a raggruppamenti di forze terrestri con
223
legislatore del codice per l’instaurazione di un rapporto continuativo e compatto tra polizia giudiziaria e pubblico ministero ispirato a efficiente collaborazione e nel quale sono limitati o esclusi, sia momenti di «stallo» investigativo, sia sequenze tipiche di atti ed ultronee repliche, da parte del pubblico ministero, di attività già espletate dalla polizia giudiziaria . 224
A siffatta visione ideale e privilegiata dal legislatore del codice di procedura penale vigente fanno da contraltare le numerose difficoltà applicative connesse al nuovo ruolo di dominus delle indagini demandato al pubblico ministero ed al carattere unitario della funzione di polizia, che hanno provocato:
-
la distorsione del ruolo del pubblico ministero, che da organo dell’accusa e dell’azione penale, è tendenzialmente divenuto organo dell’investigazione e perciò, per l’unitarietà della funzione di polizia, un organo di polizia o, comunque, un organo ad essa assimilabile;-
lo svilimento dell’attività di investigazione della polizia: l’ingerenza del pubblico ministero nell’attività di investigazione, ha infatti ristretto i margini di operatività della polizia giudiziaria costringendola spesso, anche per le caratteristiche e l’ampiezza di alcune indagini, a svolgere compiti solo esecutivi o di verifica delle dichiarazioni dei collaboratori di giustizia . 225Avendo la prassi conferito al pubblico ministero funzioni che non sono più esclusivamente giudiziarie, lo stesso ha acquisito la piena facoltà di incidere in modo significativo sulle strategie anticrimine delle autorità di pubblica sicurezza e di alterarne così le stesse linee della prevenzione generale, collocandosi l’ambito di intervento in un momento temporale antecedente le indagini . 226
Per le ragioni appena esplicitate più parti hanno evidenziato l’esigenza di miglioramenti e correttivi volti sia a dirimere i contrasti provocati dalla ambigua collocazione istituzionale del pubblico ministero, sia a permettere alle forze di polizia di recuperare le proprie sfere di esclusiva competenza per l’effettività della
L. D’Ambrosio - P. L. Vigna, La pratica di polizia giudiziaria, cit., pag. 146.
224
Ibidem.
225
Ibidem.
tutela della collettività dalle aggressioni della criminalità diffusa; è stata inoltre avanzata l’ipotesi di ridisegnare il ruolo del pubblico ministero, accordandogli un compito di direzione solo processuale delle indagini che non svilisca gli spazi dell’investigazione, sia preventiva che giudiziaria, di polizia e che proietti lo stesso unicamente verso il processo e l’accertamento delle singole responsabilità a questo affidate . 227
Di non minore criticità risulta un altro aspetto concernente le attività di polizia giudiziaria strettamente connesso all’approvazione del nuovo codice e agli aspetti innovativi da questo introdotti.
L’intervento della polizia giudiziaria nella fase delle indagini preliminari, e principalmente nel momento iniziale di essa, costituisce un momento di estrema importanza, soprattutto in una struttura processuale a disegno accusatorio (quale quella quella prefigurata dal codice vigente), nel quale l’esito della vicenda dipende, fondamentalmente, da quanto il pubblico ministero avrà potuto dimostrare in termini di «idoneità» o «inidoneità» ai fini della prospettazione dell’accusa in giudizio . 228
Consapevole di questo scenario il legislatore del codice delinea, nel contesto del nuovo procedimento, una serie di attività demandate alla polizia giudiziaria, senza celare però la preoccupazione che nel nuovo sistema si ripropongano poco edificanti esperienze del passato, congeniali ad un rito di impronta prettamente inquisitoria ed etichettate come «attività preistruttorie», che consentivano agli organi della stessa di tessere una articolata rete di atti di investigazione culminanti con l’assunzione di vere e proprie prove, le quali penetravano, in parte per
L. D’Ambrosio, Ruolo e attività della polizia giudiziaria nelle indagini: brevi considerazioni e
227
qualche proposta, in Cassazione penale, cit., pag. 3003, in cui si rileva, altresì, come le prassi e le
caratteristiche di alcune indagini hanno conferito al pubblico ministero funzioni che non sono più strettamente giudiziarie e che, essendo frutto di un’attività di pre-indagine o di investigazione su interi fenomeni criminosi.
L’assunto appena esposto si desume dall’esegesi dell’art 125 disp. att. c.p.p., secondo il quale:
228
«Il pubblico ministero presenta al giudice la richiesta di archiviazione quando ritiene l'infondatezza della notizia di reato perché gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non sono idonei a sostenere accusa in giudizio». Sul tema, per ricchezza di contenuto esplicativo relativo alla disposizione citata si veda: Corte cost., sent. 15 febbraio 1991, n. 88, in
destinazione fisiologica in parte per intrusione patologica, nella fase del giudizio, andando a costituire il fondamento, la base probatoria, della decisione giurisdizionale . 229
Al fine di evitare in futuro il perpetuarsi della richiamata situazione, la nuova disciplina processuale si è orientata nel circoscrivere in un ambito residuale e temporalmente limitato l’attività autonoma della polizia giudiziaria, riducendone, al contempo, la rilevanza probatoria e la conseguente incidenza sul dibattimento . 230
Le speranze che il sistema tracciato dalla normativa del 1988 potesse reggere a lungo durarono ben poco, sviliti da episodi criminali che palesarono l’attualità del problema dell’efficacia dell’impianto approntato dal nuovo codice, inidoneo a porsi alla stregua di uno strumento di contrasto contro la recrudescenza dell’azione della criminalità organizzata.
Al fine di fronteggiare le distorsioni derivanti da tale scenario a partire dal 1992 vennero emanate una serie di disposizioni volte, da un lato ad alterare profondamente la fisionomia che l’originaria struttura aveva voluto assegnare al ruolo operativo della polizia giudiziaria e, dall’altro, a potenziare la valenza probatoria in sede dibattimentale degli atti da questa compiuti . 231
Il risultato di siffatte manipolazioni legislative è stato quello di ampliare notevolmente gli spazi di autonomia che il primitivo impianto del codice aveva inteso riservare alla polizia giudiziaria, disancorandola correlativamente a quei vincoli che ad essa si erano voluti imporre allo scopo di evitare attività investigative svolte al di fuori dei coordinamenti dallo stesso pubblico ministero predisposti . 232
Tenendo conto dei dettami esplicativi esposti è possibile ora definire e delimitare
G. Tranchina, Le attività della polizia giudiziaria nel procedimento per le indagini preliminari,
229
in Diritto processuale penale, (a cura di D. Siracusano- A. Galati- G. Tranchina- E. Zappalà), vol. II, Milano, Giuffrè, 2013, pag, 424.
Ivi, pag. 67. 230 Ibidem. 231 Ibidem. 232
l’ambito operativo delle attività di polizia giudiziaria, delineando il codice di procedura penale vigente l’attività di polizia giudiziaria come doverosa, preliminare ed ausiliare . 233
La doverosità dell’attività è espressamente menzionata dal comma 1 dell’art. 55 – secondo il quale «la polizia giudiziaria deve, anche di propria iniziativa […]» – e consiste in tutti quegli atti che, se omessi, determinerebbero la perdita o il pericolo di dispersione di un elemento di prova o di una traccia del reato.
In particolare, vanno perciò ritenute doverose per la polizia giudiziaria tutte quelle attività necessarie alle determinazioni inerenti all’esercizio dell’azione penale (art. 326 c.p.p.) e alla raccolta completa di ogni elemento utile alla ricostruzione del fatto ed alla individuazione del colpevole (art. 348 c.p.p.).
Come in parte accennato supra, l’attività della polizia giudiziaria sarà doverosa in quanto si colloca in una posizione strumentale all’esercizio dell’azione penale da parte del pubblico ministero, il quale potrà sperare in un esito positivo della propria richiesta di rinvio a giudizio solo nel caso in cui gli elementi raccolte durante le indagini saranno idonei a sostenere l’accusa in giudizio, ciò desumendosi dal disposto di cui all’art. 125 disp. att. c.p.p. Per tale ragione non sorprende affatto che l’effettivo esercizio dell’azione penale venga tutelato dalla previsione di sanzioni disciplinari a carico dell’ufficiale o agente di polizia giudiziaria, comminabili in caso di ritardo od omissione di atti doverosi . In 234
particolari situazioni – definite cause di giustificazione, o deroghe al principio di doverosità – che integrano determinati e ben definiti presupposti, le disposizioni dettate dal d.P.R. n. 309/1990 sulle sostanze stupefacenti, poi riprese da altri
Per siffatta tripartizione si veda P. Gaeta, La polizia giudiziaria, in Procedura penale. Teoria e
233
pratica del processo, (a cura di G. Spangher, A. Marandola, G. Garuti, L. Kalb), vol. I, Milano,
Utet, 2015, pag. 247; Le considerazioni appena svolte in tema di caratteristiche dell’attività di polizia giudiziaria valgono in tutta la loro ampiezza solo per l’attività che la polizia giudiziaria compie a iniziativa e non per quella che la stessa polizia giudiziaria compie su delega del pubblico ministero, la quale soffre di altri limiti e condizionamenti discendenti direttamente dai nessi di dipendenza tra i due organi dell’indagine e della rigorosa disciplina scandita dal codice.
Espressamente punito è il rifiuto indebito di compiere gli atti urgenti diretti a soddisfare
234
l’esigenze di giustizia (art 328 c.p.p.). Il rifiuto può consistere sia nell’omissione dolosa sia nel semplice ritardo, dovendo inoltre essere indebito nel senso che non deve trovare giustificazione nella legge o in un provvedimento dell’Autorità.
provvedimenti in tema di lotta alla criminalità organizzata (art. 7 d.l. n. 8/1991 sui sequestri di persona; art. 10 d.l. n. 419/1991 e art 12-quater, d.l. n. 306/1992 sulle estorsioni, sull’usura, sul riciclaggio o in materia di armi), autorizzano la polizia giudiziaria a ritardare o ad omettere doverosi atti di sua competenza per evidenti esigenze investigative, permanendo comunque sotto il controllo e la supervisione dell’autorità giudiziaria . 235
Sempre relativamente al carattere della doverosità, riscontriamo che alla stessa non si accompagna più, nel nuovo codice, il tradizionale carattere dell’urgenza, intesa come condizione legittimante l’operato della polizia giudiziaria, contrariamente a quanto previsto dall’art. 225 del codice Rocco . 236
Tuttavia si evidenzia che anche nel nuovo codice permane ed anzi si accentua la nozione di urgenza come doverosa sollecitudine nel compimento di attività specifiche a carattere prioritario: se è vero, infatti che, fino all’intervento del pubblico ministero, la polizia giudiziaria può compiere atti utili, è altrettanto vero che deve tempestivamente rendere conto degli elementi raccolti, delle fonti di prova, e degli atti compiuti e che tali atti non potranno che essere quelli logicamente prioritari . 237
Passando alla seconda caratteristica dell’attività della polizia giudiziaria, essa si qualifica come preliminare in quanto è volta a fornire al pubblico ministero l’input investigativo, spettando poi al dominus delle indagini incanalare e sviluppare l’indicazione ricevuta orientandola nell’ambito del procedimento.
Dal momento in cui il pubblico ministero ha concretamente assunto la direzione delle indagini, la polizia giudiziaria deve rispettare le linee di intervento investigativo dallo stesso tracciate, pur non essendole impedito svolgere in via autonoma «tutte le altre attività di indagine per accertare i reati ovvero richieste da
L. D’Ambrosio - P. L. Vigna, La pratica di polizia giudiziaria, cit., pag. 147.
235
L. D’Ambrosio - P. L. Vigna, Polizia giudiziaria e nuovo processo penale, cit., pag. 170.
236
Ibidem; si veda l’art. 347 c.p.p., relativo alla comunicazione della notitia criminis al pubblico
237
elementi successivi emersi», in aderenza al dettato del 3° comma dell’art 348 c.p.p.
Da ciò si desume che l’attività della polizia giudiziaria è preliminare e temporanea, poiché la sua assoluta e totale autonomia è limitata temporalmente dall’intervento fattivo del pubblico ministero, costituendo la temporaneità delle funzioni di polizia un corollario del carattere dell’ausiliarietà . 238
Come palesato in dottrina , il carattere ausiliare dell’attività di polizia 239
giudiziaria trova conferma espressa nel combinato disposto degli artt. 56 – in base al quale «le funzioni di polizia giudiziaria sono svolte alle dipendenze e sotto la direzione dell’autorità giudiziaria» – e 327 c.p.p., in base al quale «il pubblico ministero dirige le indagini e dispone direttamente della polizia giudiziaria». In chiusura, aggiungiamo come l’ausiliarietà non costituisca unicamente una caratteristica dell’attività della polizia giudiziaria, qualificandosi inoltre come limite implicito all’operare di questa: l’ambito delle indagini di polizia giudiziaria è perciò implicitamente e in sé condizionato dalla necessità di non incidere in modo irreversibile sulle scelte future del pubblico ministero e, in particolare, di non risolversi, all’insaputa dell’organo della pubblica accusa, nel compimento di atti irripetibili salvo che ciò non sia imposto da ragioni di assoluta urgenza . 240
Per riassumere le peculiarità proprie della polizia giudiziaria nel procedimento penale e la relazione tra gli organi dell’accusa ai fini del compiuto espletamento delle dinamiche investigative – evitando surrettizi revirement a disfunzioni del
L. D’Ambrosio - P. L. Vigna, La pratica di polizia giudiziaria, cit., pag. 148.
238
Ibidem, ove si aggiunge che il pubblico ministero ha, in via preventiva e successiva, poteri di
239
controllo sull’operato della polizia giudiziaria, nel cui alveo rientrano:
- l’ordine di rilascio della persona accompagnata per identificazione, ex art 349, comma 5, c.p.p.;
- la convalida della perquisizione, in base all’art 352, comma 4, c.p.p.;
- l’autorizzazione all’apertura di plichi chiusi, secondo quanto disposto dall’art 353, comma 2, c.p.p.;
- la convalida del sequestro, in aderenza all’art 355 c.p.p.;
- il diritto ad ottenere la messa a disposizione dell’arrestato o del fermato (art 386 c.p.p):
- il diritto alla immediata trasmissione dei verbali e registrazione delle intercettazione, ex art 268, comma 4, c.p.p.
Strettamente connessi ai poteri di controllo del pubblico ministero si rilevano i doveri di informativa della polizia giudiziaria, che incombono sulla stessa al fine di porre il pubblico ministero nella pronta condizione di esercitare la propria funzione di controllo.
Ibidem.
passato – paiono appropriate le parole di Grosso, secondo il quale «la polizia giudiziaria è coinvolta in modo diretto sebbene strumentale, nell’esercizio della funzione sancita dall’art. 112 della Carta Fondamentale, anche se ciò non intacca la titolarità del pubblico ministero» . 241