Nel riprodurre sostanzialmente per intero il disposto di cui all’art. 109 Cost (direttiva n. 29), il legislatore delegante (come accennato supra, par. 3.) ha inteso configurare l’assetto dei precedenti rapporti tra polizia giudiziaria e magistratura senza stravolgerli radicalmente, demandando contestualmente al legislatore delegato il compito di rendere concreto ed effettivo il coordinamento degli organi di polizia giudiziaria, al fine di istituire una struttura organizzativa funzionante ed un efficace sistema investigativo . Al contempo si è scelto di conservare 113
immutata la concezione di fondo secondo la quale l’attuazione del precetto costituzionale della disponibilità diretta passi attraverso l’alternativa di una dipendenza esclusiva in favore della magistratura ovvero di una dipendenza solo funzionale di organismi incardinati nella struttura ministeriale . 114
In altri termini si è cercato di realizzare una effettiva dipendenza funzionale degli organi della polizia giudiziaria dalla autorità giudiziaria, evitando tuttavia di sancirne una dipendenza esclusiva ovvero di istituire un corpo ad hoc di polizia giudiziaria. Da ciò discende l’ulteriore considerazione che gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, prescindendo dal rapporto che li lega ai rispettivi corpi di appartenenza, siano strettamente connessi all’autorità giudiziaria, la quale deve trovarsi nella condizione di poter impartire le necessarie istruzioni e pretenderne il
G. D’Elia, Magistratura, polizia giudiziaria e costituzione, cit., pag. 92.
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G. Conso - V. Grevi, Commentario breve al codice di procedura penale, Padova, Cedam, 2005,
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pag. 176
G. D’Elia, Polizia giudiziaria, in Digesto delle discipline pubblicistiche, cit., pag. 603
relativo adempimento . 115
Nonostante il legislatore del 1988 non abbia disegnato una struttura della polizia giudiziaria in aperta soluzione di continuità con la disciplina precedente, lo studio dei rapporti tra il pubblico ministero e la polizia giudiziaria, soprattutto a livello operativo, permane problematico: da un lato, vi è infatti il rischio che il pubblico ministro agisca da investigatore più che da responsabile delle indagini, distorcendo inevitabilmente il suo ruolo all’interno del procedimento; dall’altro, si ravvisa il pericolo che la polizia perda interesse nell’attività di polizia giudiziaria o che, all’opposto, agisca motu proprio facendo perdere al magistato il controllo delle indagini.
Sulla carta, invece, la definizione di tali rapporti appare sicuramente più semplice, configurandosi come essenziale intraprendere la nostra analisi da una valutazione di tipo teorico delle disposizioni del codice di procedura penale vigente.
Preliminarmente, doveroso si presenta l’accenno all’art. 83 dell’ordinamento giudiziario, la cui formulazione, prevedendo che «il procuratore generale presso la corte d’appello esercita la sorveglianza nel distretto di corte di appello sulla osservanza delle norme relative alla diretta disponibilità della polizia giudiziaria da parte dell’autorità giudiziaria», costituisce attuazione del disposto costituzionale di cui all’art. 109 e introduce il principio della subordinazione della polizia giudiziaria al pubblico ministero. Il summenzionato disposto è da considerarsi unitamente alle norme codicistiche di cui all’art. 58, terzo comma (“disponibilità della polizia giudiziaria”), 59 (“subordinazione della polizia giudiziaria”), oltreché all’art 327 c.p.p. (“direzione delle indagini preliminari), nonché agli art. 8, sesto comma (“assegnazione alle sezioni”) e 11 (“trasferimenti del personale delle sezioni”) disp. att. c.p.p., dalle quali è possibile dedurre una serie di principi cardine, essenziali ai fini di una compiuta ricerca ed analisi dei rapporti intercorrenti tra gli organi dell’accusa e delle caratteristiche proprie dell’attività della polizia giudiziaria:
F. P. Giordano, Le indagini preliminari. Poteri e limiti del pubblico ministero e delle polizia
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quello della disponibilità diretta della polizia giudiziaria da parte del procuratore della Repubblica e del procuratore generale;-
rapporto di ausiliarietà delle forze di polizia con le autorità giudiziarie;-
potere di vigilanza proprio dell’autorità giudiziaria che si esplica mediante i pareri, nulla osta, atti di consenso e simili espressi dal procuratore generale in caso di trasferimento degli ufficiali di polizia giudiziaria da parte del procuratore generale . 116Nel nuovo codice il legislatore delegato, nel disciplinare i rapporti tra polizia giudiziaria e magistratura in attuazione della volontà del legislatore delegante, come si è accennato, si è limitato a potenziare, razionalizzare e concretizzare le linee guida della riforma del 1955, tenendo conto, altresì, delle modifiche successivamente intervenute proprio allo scopo, non realizzato , di renderle 117
compatibili con il conferimento alla polizia giudiziaria di maggiore autonomia, efficienza e qualificazione . 118
A tal fine, sulla falsariga di quanto previsto dal progetto preliminare del 1974, vengono introdotte tre figure di polizia giudiziaria, i «servizi», le «sezioni» e gli «altri organi», diversamente modulando il relativo rapporto con l’autorità giudiziaria, in un crescendo che va dalla dipendenza solo funzionale, per gli «altri organi», alla dipendenza organica, ma non esclusiva per le «sezioni» . 119
Sono stati previsti quindi tre diversi livelli di «disponibilità» (quindi di collegamento funzionale ed organizzativo tra i diversi organi di polizia e l’autorità giudiziaria) e sono state dettate norme che, sotto il profilo procedimentale, mirano ad assicurare l’effettiva gestione delle indagini da parte del pubblico ministero,
Ibidem.
116
In quanto permangono i vincoli gerarchici ed ordinamenti della polizia giudiziaria, nell’ambito
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della disciplina di ciascun propria di ciascun Corpo, come dispone il comma 1°, dell’art 10 disp. att. c.p.p. : «Lo stato giuridico e la carriera del personale delle sezioni sono disciplinati dagli ordinamenti delle amministrazioni di appartenenza».
E. Di Nicola sub art 55 c.p.p., in Commento al nuovo codice di procedura penale, (coordinato
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da M. Chiavario), IVª ed., vol. I, Torino, Utet, 1989, pag. 281.
G. Conso - V. Grevi, Commentario breve al codice di procedura penale, cit., pag. 176.
attraverso un rapporto di reale e piena disponibilità della polizia, non interrotto da interferenze gerarchiche tra gli organi dell’accusa . 120
Sulla importanza della reale ed efficiente attuazione nella pratica del vincolo organizzativo-operativo tra gli organi dell’accusa, è da evidenziare il monito emerso nella relazione al progetto preliminare, secondo il quale «le norme del nuovo codice disciplinanti i rapporti intersoggettivi tra magistratura e polizia giudiziaria, in tanto potranno far funzionare il nuovo sistema in quanto vengano 121
attuate anche le norme di natura più strettamente funzionale e quelle disciplinanti la materia dei doveri funzionali e delle sanzioni disciplinari di ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, comprese nelle disposizioni di attuazione»; aggiungendo inoltre che «considerando il ruolo fondamentale che la polizia giudiziaria è chiamata a svolgere nelle indagini preliminari ed i limiti temporali e funzionali delle sue attività , solo se tali limiti saranno colmati, da una parte, con il 122
potenziamento qualitativo, quantitativo, strutturale ed organizzativo, della polizia giudiziaria e, dall’altro lato, con un rapporto effettivo, immediato e diretto, tra pubblico ministero e polizia giudiziaria, sarà possibile realizzare, in concreto, il sistema prefigurato dal legislatore delegante» . 123
Concluse tali riflessioni sistematiche e passando ad esaminare più da vicino la tematica del rapporto tra polizia giudiziaria e pubblica accusa, emerge chiaramente, dalle disposizioni di cui agli artt. 55-59 c.p.p., la volontà di una razionalizzazione e di un rafforzamento di quel rapporto fondata, essenzialmente, su «una triplice graduazione nella disponibilità della polizia giudiziaria e nella conseguente sua dipendenza funzionale dalla magistratura» : 124
Ibidem.
120
Nel quale si attuano i caratteri del sistema accusatorio, tra i quali, per quanto attiene alla
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trattazione de qua, si rileva antecedentemente al dibattimento la centralità delle indagini preliminari in luogo dell’abolita figura del giudice istruttore, l’attività del pubblico ministero e della polizia giudiziaria e i rapporti tra i medesimi.
Si fa riferimento in particolare agli artt. 326, 327, 329, 330, 331, e da 347 a 357 c.p.p.
122
Relazione al progetto preliminare del c.p.p, in Gazzetta Ufficiale 24 ottobre 1988, n. 250, suppl.
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ordinario n. 2, pag. 26.
Relazione al progetto preliminare del codice di procedura penale, cit., pagg. 24-27 .
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il massimo grado di dipendenza funzionale è realizzato dalle sezioni di polizia giudiziaria, che rappresentano la più significativa novità del codice di rito in materia di organizzazione della polizia giudiziaria ; 125-
i servizi di polizia giudiziaria «previsti dalla legge» e preposti, secondo gli 126intendimenti del legislatore, ad eseguire le indagini maggiormente complesse, sono invece caratterizzati da un minor grado di dipendenza funzionale.
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tra i soggetti che dipendono funzionalmente dall’autorità giudiziaria e che sono pertanto tenuti ad adempiere i compiti ad essa affidati, l’art. 56 c.p.p. contempla anche gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria appartenenti «agli altri organi», cui le leggi speciali impongono il compimento di attività di indagine in seguito all’apprensione di determinate notizie di reato.Particolarmente rilevante ai fini di una prima cognizione della dinamica dei rapporti gli organi dell’accusa si presenta il richiamo al disposto di cui all’art. 58, comma 3, c.p.p, la cui formulazione, sebbene faccia pensare ad un ricorso da parte dell’autorità giudiziaria principalmente alle sezioni, e solo occasionalmente ai servizi e agli altri organi della polizia giudiziaria («si avvale direttamente del personale delle sezioni […] può altresì avvalersi di ogni servizio o altro organo di polizia giudiziaria»), stabilisce la generale disponibilità di tutta la polizia giudiziaria da parte della autorità giudiziaria, dovendosi ricercare il motivo per cui la norma recita in tal modo nel diverso rapporto esistente tra autorità giudiziaria e sezioni da una parte, e tra autorità giudiziaria, servizi e altri organi, dall’altra . 127
La norma inoltre risulta particolarmente importante perché serve a rappresentare in concreto quella che molto probabilmente sarà la situazione reale, già prefigurata dal nuovo codice: le sezioni saranno chiamate a fornire all’autorità giudiziaria una fattiva collaborazione, basata su un rapporto continuo, diretto e
G. Conso- V. Grevi, Commentario breve al codice di procedura penale, cit., pag. 182,
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A dispetto del nome si tratta evidentemente di un soggetto diverso dall’omonimo istituto del
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1955. Piuttosto, i «servizi» del 1955 rappresentano “di fatto” il precedente delle attuali «sezioni», e il motivo di questa apparente contraddizione deve essere ravvisato nel modo in cui si inverarono i servizi del 1955, in conseguenza della normativa di attuazione.
E. Di Nicola, sub art. 55 c.p.p., in Commento al nuovo codice di procedura penale, cit., pag.
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immediato, per le indagini più delicate o, comunque, per specifici compiti fiduciari affidati nell’ambito delle più ampie investigazioni in corso di svolgimento; ma esse non potranno, per le modeste dimensioni in cui si articoleranno, svolgere molte indagini per iniziativa propria o grandi indagini delegate comportanti l’impiego di cospicui mezzi materiali e personali e l’utilizzazione di unità specializzate, preferendosi, al ricorrere di quest’ultimi scenari investigativi (indagini di propria iniziativa e indagini complesse, estese o di carattere specialistico), l’impiego dei «servizi» e degli «altri organi», sulla base di una scelta che avverrà praticamente caso per caso alla luce delle concrete esigenze investigative . 128
Benché sia posta a chiusura della normativa codicistica di riferimento (Titolo III, Libro I), la disposizione che prevede l’obbligo del personale di polizia giudiziaria di eseguire i compiti ad esso affidati dalla autorità giudiziaria (art. 59, ultimo comma c.p.p.) rappresenta la norma fondamentale di attuazione del precetto costituzionale, configurandosi alla stregua di un aspetto necessario della disponibilità diretta , nel senso che la disponibilità non mediata, richiede, oltre alla assenza di intermediari nel rapporto tra disponente e destinatario (art. 58 c.p.p.) , anche il dovere di quest’ultimo di ottemperare a quanto disposto . 129
La nostra trattazione, per valutare nel dettaglio la dipendenza funzionale della polizia giudiziaria dall’autorità giudiziaria, deve necessariamente procedere ad analizzare la composizione dei singoli organismi di polizia giudiziaria e delinearne approfonditamente i rapporti intrattenuti con la magistratura, nella figura del pubblico ministero, in quanto le modalità con cui si realizza tale relazione hanno inevitabili ripercussioni sulla dinamica delle investigazioni, svelando le ancora aperte questioni relative all’indispensabile coordinamento tra le “tre polizie” nell’ottica di una piena attuazione del disposto costituzionale di cui
Ibidem.
128
G. D’Elia, Magistratura, polizia giudiziaria e costituzione, cit., pag. 29.
all’art. 109 Cost., rese ancor più complesse dalla ostentata disapplicazione della normativa dell’aprile 1981 sui cosiddetti dipartimenti di polizia . 130
D. Siracusano, Introduzione allo studio del nuovo processo penale, Milano, Giuffrè, 1989, pag.
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CAPITOLO II
L’ORGANIZZAZIONE DELLA POLIZIA GIUDIZIARIA
SOMMARIO – 1. Il rapporto tra pubblico ministero e le sezioni di polizia giudiziaria - 2. I servizi di polizia giudiziaria: la composizione e le relazioni con l’autorità giudiziaria - 3. Gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria - 3.1. Una distinzione non meramente terminologia - 3.2 Gli ufficiali di polizia giudiziaria: a competenza generale e a competenza generale nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza - 3.3. Gli agenti di polizia giudiziaria a competenza generale e la particolare categoria delle guardie delle province e dei comuni - 3.4 Gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria a competenza limitata - 3.5 La subordinazione degli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria