Come espresso dalla Relazione al codice, l’art 56 c.p.p. precisa «i vari livelli di collegamento funzionale e organizzativo tra i diversi organi di polizia giudiziaria e l’autorità giudiziaria», cogliendosi il grado massimo di dipendenza dalla magistratura nella seconda struttura contemplata dal disposto codicistico, ossia le sezioni di polizia giudiziaria . Esse sono istituite unicamente presso ogni 131
procura della Repubblica 132 133 e la dipendenza delle stesse, in quanto unità organiche, sotto il profilo del personale, della struttura e della organizzazione dal
Ai sensi dell’art. 56 comma b) del c.p.p., le sezioni di polizia giudiziaria sono uffici di polizia
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presenti in ogni Procura della Repubblica presso i Tribunali ordinari e per i minorenni e composti «con personale dei servizi di polizia giudiziaria»
Quindi presso le procure della Repubblica presso i tribunali e le procure della Repubblica
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presso i tribunali per i minorenni, dove, ai sensi dell’art 5 d.P.R. 22 settembre 1988, n. 488, deve essere assegnato personale dotato di «specifiche attitudini e preparazione», dovendosi all’uopo, avere riguardo «dell’attitudine, dei titoli di studio, dei titoli di specializzazione in materia minorile e di eventuali esperienze»; testo normativo riportato anche da G. Amato- M. D’Andria,
Organizzazione e funzioni della polizia giudiziaria nel nuovo codice di procedura penale, Milano,
Giuffrè, 1990, pagg. 42-43.
Non è stata prevista invece la collocazione delle sezioni presso le procure generali delle corti di
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appello, trattandosi di uffici che di regola non svolgono le indagini preliminari: in caso di avocazione e, in genere, per ogni altra necessità, il procuratore generale può però disporre di tutte le sezioni istituite nel distretto, in conformità a quanto disposto dall’art 58, comma 1°, c.p.p.
procuratore della Repubblica, garantisce al massimo grado la funzionalità giudiziaria dell’organo, nonché l’eliminazione di qualsiasi influenza esterna, sulla attività e sulla carriera di coloro che esercitano funzioni di polizia giudiziaria . 134
Le sezioni sono dettagliatamente disciplinate dal legislatore agli artt. 56, 58 e 59 del c.p.p. e all’art. 5 e ss. disp. att. c.p.p. e sembra opportuno, per una maggiore chiarezza espositiva, suddividerne l’analisi in due parti distinte:
-
la prima riguarda l’organizzazione e il personale;-
la seconda concerne il rapporto fra il pubblico ministero e le sezioni.Per quanto concerne la composizione, le sezioni posso essere definite come strutture a carattere “interforze”, composte dal personale di provenienza dai servizi, il cui richiamo costituisce il prodotto di una modifica intercorsa tra il progetto preliminare del codice e l’articolato definitivo ed è indicativo della volontà del legislatore di non recidere i necessari flussi di informazioni e il collegamento operativo con i servizi di polizia giudiziaria, così da porre le premesse per un efficiente rapporto collaborativo tra le due strutture . 135
In particolare, secondo quanto disposto dall’art. 5, 1° comma, disp. att. c.p.p., il personale delle sezioni consta di ufficiali e agenti della Polizia di Stato, dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza e, dal 2011 – con la modifica del comma operata dall’art. 4, comma 7, della legge n. 4 del 2011 – del Corpo forestale dello Stato , a ciò aggiungendosi che all’ “aliquota” (nome tecnico di 136
ciascuna forza d polizia che compone la sezione) è preposto un ufficiale di polizia giudiziaria cui è demandata la responsabilità del personale appartenente alla propria amministrazione, come disposto dall’art. 9, comma 2, disp. att. c.p.p.
E. Di Nicola, sub art. 55, in Commento al nuovo codice di procedura penale, cit., pag. 296; per
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un approfondimento sul rapporto istauratesi tra pubblico ministero e polizia giudiziaria si veda G. P. Voena, Soggetti, in Compendio di procedura penale, (a cura di G. Conso - V. Grevi), Padova, Cedam, 2010, pag. 91.
G. P. Voena, Soggetti, in Compendio di procedura penale, cit., pagg. 91-92.
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Le sezioni quindi risultano costituite dal personale di tutte le forze di polizia dello Stato ad
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esclusione del Corpo della polizia penitenziaria, il quale, all’evidenza, garantendo la sicurezza e le condizioni di legalità all'interno degli istituti penitenziari e collaborando alle attività di reinserimento sociale delle persone condannate per l'attuazione del fine costituzionale della pena sancito nell'art. 27 della Costituzione, ha compiti e funzioni specifiche e del tutto eterogenee da quelle di cui si tratta
Di notevole rilevanza e ad ulteriore conferma dello stringente rapporto che lega le sezioni all’autorità giudiziaria è previsto inoltre che, quando lo richiedono particolari esigenze di specializzazione dell’attività di polizia giudiziaria, su richiesta del procuratore generale della Corte di Appello e del procuratore della Repubblica interessato, possono essere destinati presso le sezioni, mediante provvedimento delle amministrazioni di appartenenza, ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria provenienti da altri organi, rispondendo, quest’ultima previsione, alla finalità di disporre del personale specializzato per far fronte alle specifiche esigenze connesse alle attività investigative (ci riferiamo in via esemplificativa agli ispettori di igiene e sanità, in materia ambientale, di igiene degli alimenti, di igiene sul lavoro, ai vigili urbani in materia edilizia e urbanistica . 137
Il rapporto di dipendenza particolarmente stringente che connota la relazione tra magistrato requirente e sezioni di polizia giudiziaria si manifesta sia attraverso la scelta degli addetti alle sezioni, nel momento della loro costituzione e del ripianamento delle vacanze, sia nel versante disciplinare.
Procedendo ad una disamina dell’organico delle sezioni, si evidenzia come lo stesso, riservato per almeno due terzi ad ufficiali di polizia giudiziaria ex art. 6, comma 2°, disp. att., sia formato, ai sensi del comma precedente, da personale in numero non inferiore al doppio di quello dei magistrati previsti nell’organico delle procure della Repubblica presso i Tribunali ed è fissato con decreto del Ministero di Grazia e Giustizia, di concerto con i Ministri dell’Interno, della Difesa e delle Finanze, sentito il procuratore generale presso la Corte di appello , che 138
determina per ogni sezione il contingente assegnato a ciascuna forza di polizia, tenuto conto dei rispettivi organici . 139
Ibidem.
137
L. D’Ambrosio - P. L. Vigna, Polizia giudiziaria e nuovo processo penale, IIª edizione, Roma,
138
Laurus Robuffo, 1989, pag. 82.
Ibidem; G. Amato - M. D’Andria, Organizzazione e funzioni della polizia giudiziaria nel nuovo
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Relativamente all’assegnazione del personale si prevede un procedimento «a domanda» da parte degli interessati, deputati ad inoltrare la richiesta all’amministrazione di appartenenza entro trenta giorni dalla pubblicazione delle vacanze organiche, e con allegato il parere dell’ufficio o comando di appartenenza, al procuratore generale presso la corte di appello nel cui distretto si è verificata la vacanza. Nel caso in cui non siano state presentate domande, ciascuna amministrazione provvede a segnalare coloro i quali potrebbero astrattamente essere assegnati alle sezioni, sino a raggiungere un numero triplo rispetto a quello delle vacanze (art. 8, 3°comma, disp. att.); in ogni caso, come indicato dal comma successivo, occorre che un terzo dei soggetti indicati abbia svolto attività di polizia giudiziaria per almeno due anni nelle sezioni o nei servizi di polizia giudiziaria . 140
L’assegnazione alle sezioni è disposta «con provvedimento dell’amministrazione di appartenenza su richiesta nominativa congiunta del procuratore generale presso la corte di appello e del procuratore della Repubblica presso il tribunale», ex art. 8, 6° comma, disp. att. c.p.p.
Le sezioni di polizia giudiziaria sono contemplate anche dagli artt. 58 e 59 c.p.p., nei quali le stesse sono poste in relazione con l’autorità giudiziaria utilizzando due termini distinti:
- disponibilità ex art. 58 c.p.p.; - subordinazione ex art. 59 c.p.p;
Preliminarmente all’esposizione della decrescente intensità che connota i rapporti di disponibilità e subordinazione degli organi della polizia giudiziaria e strettamente connessa all’attribuzione al pubblico ministero della direzione delle indagini e al potenziamento del suo ruolo investigativo, pare doverosa un’anticipazione, qua e con valenza per l’intera trattazione, afferente alle nozioni richiamate:
G. Conso - V. Grevi, Commentario breve al codice di procedura penale, cit., pag. 178.
-
il concetto di subordinazione, ex art. 59 c.p.p., consiste nel grado di dipendenza funzionale e organizzativa della polizia giudiziaria nei confronti dei vari uffici giudiziari e dei loro dirigenti;-
la nozione di disponibilità, ex art. 58 c.p.p., concerne invece l’aspetto dinamico nel concreto esplicarsi del rapporto tra polizia giudiziaria e singolo magistrato . 141La formulazione dell’art. 58, primo comma, c.p.p. («ogni procura della Repubblica dispone della rispettiva sezione; la procura generale presso la corte di appello dispone di tutte le sezioni istituite nel distretto») ci offre un’ulteriore spunto relativo allo studio della peculiare relazione tra gli organi dell’accusa: da quanto affermato dalla disposizione de qua si desume che la collocazione delle sezioni presso ogni Procura della Repubblica si riverbera inevitabilmente sul rapporto che intercorre tra i singoli magistrati della procura e la rispettiva sezione. In tal caso la responsabilità si configura come diretta e immediata, avulsa sia dal controllo dei capi dell’organizzazione della polizia giudiziaria sia dal filtro del dirigente dell’ufficio del pubblico ministero, non potendosi comunque qualificare come esclusiva, in ragione della previsione del secondo comma del medesimo articolo, secondo il quale anche i giudici del distretto, per le attività di polizia giudiziaria, impiegano la sezione istituita presso la corrispondente Procura della Repubblica . 142
Il rapporto di dipendenza delle sezioni risulta accentuato da quanto stabilito dall’art. 9, comma 1, disp. att. c.p.p., in base al quale spetta al capo dell’ufficio presso cui è istituita la sezione il potere di dirigerla e coordinarne l’attività in relazione alle richieste formulate dai singoli magistrati a norma dell’art. 58 c.p.p. Proprio in relazione al coordinamento e strettamente correlato al massimo grado di dipendenza funzionale che caratterizza tali strutture, è da sottolineare come tutte le aliquote siano funzionalmente dipendenti dal procuratore della Repubblica e quindi questi può stabilire tutte le forme idonee a garantire l’effettività del
L. D’Ambrosio - P. L. Vigna, Polizia giudiziaria e nuovo processo penale, cit., pagg. 93-94.
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G. Conso - V. Grevi, Commentario breve al codice di procedura penale, cit., pag. 182.
coordinamento, ad esempio elaborando criteri predeterminati per impedire che le singole aliquote siano incaricate di svolgere identiche attività di indagine, criteri preventivi di ripartizione delle attività, che possono consistere in una suddivisione territoriale (provincia e città; comuni grandi e comuni piccoli, ecc), ovvero per materie (reati contro la pubblica amministrazione; bancarotte; reati fiscali; prostituzione e cosi via), ovvero ancora determinando il criterio della prevenzione, lasciando alla singola forza di polizia che ha acquisito la notizia criminis il compito di svolgere le indagini . 143
Le eventuali ma probabili ipotesi di contrasto, sovrapposizione o di interferenza saranno risolte mediante il necessario intervento del procuratore della Repubblica da cui dipende la sezione, risultando in tal modo pressoché impossibile che vi siano duplicazioni di indagini . 144
Per quanto concerne attiene allo stato giuridico e alla carriera del personale, in attuazione all’art. 59, comma 3, c.p.p. («gli appartenenti alle sezioni non possono essere distolti dall’attività di polizia giudiziaria se non col consenso del magistrato dal quale dipendono»), il richiamato 3° comma dell’art. 10 disp. att. dispone che il personale delle sezioni si ritiene «esonerato, quanto all’impiego, dai compiti e dagli obblighi non inerenti alle funzioni di polizia giudiziaria», con soli due limiti, ovvero l’eccezionalità di determinate situazioni e l’eventuali esigenze di istruzione e addestramento. In entrambi i casi, rimane comunque necessario il consenso del capo dell’ufficio presso il quale è istituita la sezione, ovvero del procuratore.
Il principio affermato serve a rafforzare, sotto il profilo strutturale, organizzativo e dei rapporti interpersonali, il distacco funzionale degli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria appartenenti alle sezioni dal potere esecutivo vincolandoli, ancor più rispetto agli altri ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, alla magistratura presso la quale è istituito l’organo cui appartengono . 145
Ibidem.
143
Ibidem.
144
E. Di Nicola, sub art. 55 c.p.p., in Commento al nuovo codice di procedura penale, cit., pag.
145
Le sezioni dunque si caratterizzano per la esclusività, salvo le eccezioni summenzionate, della funzione di polizia giudiziaria da esse esercitata, alla quale risulta strettamente consequenziale la previsione di una sanzione disciplinare specifica come «l’esonero dal servizio presso le sezioni» (art. 16, 2° comma, disp. att. c.p.p) qualora i soggetti ivi operanti violino le disposizioni relative all’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria in modo da intaccare il rapporto di fiducia con il magistrato inquirente.
L’incisivo vincolo di subordinazione che caratterizza il legame tra polizia giudiziaria e autorità giudiziaria si palesa anche in materia di trasferimento e promozioni: l’art. 11 disp. att. c.p.p. determina la necessità del nulla osta del procuratore della Repubblica in caso di trasferimento del personale della sezione disposto dall’amministrazione di appartenenza.
Relativamente a tale ultimo aspetto è stato sollevato un dubbio in dottrina in 146
merito alla imprescindibilità del nulla osta in caso di passaggio da sezione a sezione di polizia giudiziaria, essendo in tale fattispecie il procuratore della Repubblica chiamato a valutare esclusivamente le esigenze d’ufficio e i tempi di esecuzione del passaggio.
Tuttavia, anche nel caso del personale delle sezioni, così come per il dirigente dei servizi, l’amministrazione, ai sensi dell’art. 11 comma 2 disp. att. c.p.p., può comunque procedere al trasferimento qualora ciò sia necessario per la progressione di carriera, limitandosi a darne tempestivo avviso al capo dell’ufficio e al procuratore generale.
L’art. 15, 1° comma, disp. att. c.p.p si occupa invece delle promozioni, stabilendo che le stesse non possono essere disposte senza il parere favorevole del procuratore generale e del capo dell’ufficio presso cui è istituita la sezione.
Fotografando la disciplina relativa alla organizzazione del personale delle sezioni in dottrina si fa parla acutamente di una «vera e propria gestione condominiale 147
F. P. Giordano, Le indagini preliminari. Poteri e limiti del pubblico ministero e delle polizia
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giudiziaria, cit., pag. 258.
G. Amato - M. D’Andria, Organizzazione e funzioni della polizia giudiziaria nel nuovo codice
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del potere gerarchico da parte dell’amministrazione di appartenenza e da parte dell’autorità giudiziaria, che rafforza il distacco funzionale del personale delle sezioni dal potere esecutivo e garantisce la magistratura da interferenze nello svolgimento delle indagini».
2. I servizi di polizia giudiziaria: la composizione e le relazioni con l’autorità