T RA DIMENSIONE TEMPORALE E ‘ MECCANICA ’: ASIMMETRIE TRANSITORIE – PERMANENTI ; ASIMMETRIE STATICHE – DINAMICHE

La dimensione della temporalità – ugualmente sottolineata da Tarlton – assume come specifico oggetto una distinzione in merito al grado di integrazione degli elementi di differenziazione nella struttura statale e, chiaramente, costituisce una ulteriore specificazione all’interno della categoria denominata come asimmetria de jure232. Le asimmetrie ‘transitorie’, caratterizzate da un periodo di ‘esistenza’ limitato nel tempo, rispondono ad una ratio strumentale di tipo congiunturale e rappresentano una sorta di caveat in cui risiedono le ambivalenti pretese e aspirazioni di rendere definitiva la differenziazione cui danno origine o, al contrario, di decretarne il definitivo venire meno. Un carattere, questo della transitorietà, che non appartiene a tutte le asimmetrie di diritto contenute nel documento costituzionale233 poiché è possibile individuare alcune asimmetrie permanenti che in quanto tali risultano integrate nella regolazione della struttura dello Stato, quindi elementi che ne qualificano e determinano la natura asimmetrica. Così, ad esempio, la previsione dell’esistenza di un regime di specialità per alcune entità regionali nella Costituzione italiana, (art. 116, Cost. it.), o, ancora, la previsione della coufficialità linguistica nella Costituzione spagnola (art. 3 CE).

L’ambivalenza emerge in tutta la sua chiarezza soprattutto quando la volontà o ‘vocazione’ asimmetrica non rappresenta una tendenza, paradossalmente, omogenea, ovvero quando esiste un “desiderio relativo o un carattere relativamente desiderabile delle asimmetrie”234. In tal caso l’asimmetria

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Cfr. E. ÁLVAREZ CONDE, “Homogeneidad y asimetría en el modelo autonómico español”, cit., p. 87.

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Non avrebbe senso interrogarci sulla transitorietà o permanenza delle asimmetrie de facto dal momento che i fattori economici, demografici o sociali non sono dati una volta per sempre ma sono soggetti a continue mutazioni.

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Contrariamente a quanto sostiene F. REQUEJO, secondo il quale, con riferimento al caso spagnolo, “las diferencial entre Comunidades Autónomas dotadas en el texto constitucional de un carácter más o meno asimétrico son básicamente de caracter transitorio (diferencias institucionales, competenciales y de procedimientos de acceso a la autonomía)”. Cfr. F.REQUEJO, “Diferències nacionals i federalisme asimètric”, in E.UDINA, Quo vadis, Catalonia?, cit., p. 262. 234

Così R. WATTS, “The theoretical and pratical implications of asymmetrical federalism: the Canadian experience in comparative perspective”, in R. AGRANOFF (ed.), Accommodating Diversity: Asimmetry in Federal States, Baden-Baden, 1999, p. 5, che illustra efficacemente questa

verrà diversamente percepita come ‘transitoria’ o ‘permanente’ proprio in virtù della desiderabilità o meno. Un discorso facilmente verificabile nel caso spagnolo dove la percezione del regime asimmetrico positivizzato dalla Costituzione del 1978 è, sicuramente, differente per la Catalogna – che lo legge in termini di asimmetria minima iniziale, quindi transitoria – e per Estremadura – che lo interpreta, invece, secondo un’ottica permanente, si potrebbe dire in termini di ‘massimo’ competenziale –.

Al di là della diversa percezione della durata temporale, la permanenza costituisce un carattere che tipicamente appartiene alla ‘specialità’, un ulteriore livello – una sub-categoria o categoria confinante – dell’asimmetria di diritto.

La ‘specialità’ rappresenta, in effetti, una dimensione ulteriore della differenziazione, una sorta di ‘asimmetria statica’ permanente, non lasciata allo sviluppo ‘volontario’ delle entità territoriali ma costituzionalmente e specificamente delineata; si tratta, quindi, di un “metodo di differenziazione di tipo ‘autoritativo’o eteronomo”235. In virtù dello ‘status speciale’, un ente territoriale godrà di maggiori poteri rispetto alle altre unità dello Stato in una molteplicità, se non tutti, gli ambiti competenziali che la Costituzione riconosce al livello infrastatale – una asimmetria di tipo ‘globale’ – , e ciò sulla base di peculiari elementi di differenziazione che presentano solo gli enti in parola. Si tratta, quindi, di una asimmetria strictu senso, ovvero una asimmetria non soggetta a generalizzazione ma staticamente positivizzata la cui contropartita sarà l’inferiorità delle altre entità territoriali tanto a livello di titolarità competenziale che di esercizio. Una condizione ‘ristretta’, quindi, di cui solo specifici soggetti possono godere; “non è come la folla manzoniana in cui se qualcuno si alza per vedere meglio costringe gli altri a fare altrettanto, ma è piuttosto una condizione non accessibile a tutti nello stesso modo”236.

Se tale tipo di differenziazione non è destinata a seguire una linea di sviluppo crescente – per questo la definiamo ‘statica’ – la possibilità che le entità territoriali medesime godano della potestà di determinare il grado e l’ampiezza della propria autonomia ha come effetto un aumento esponenziale dell’asimmetria. In questo caso ci troviamo dinanzi ad un tipo di asimmetria

duplice valenza facendo riferimento al caso della integrazione europea a ‘doppia velociatà’ o a ‘geometria variabile’.

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Così secondo la condivisibile ricostruzione teorica di L. ANTONINI, Il regionalismo differenziato, Milano, 2000, p. 21. L’A. definisce in tali termini la condizione di ‘specialità’ di cui godono le cinque Regioni italiane a Statuto speciale in virtù del fatto che “le forme e le condizioni particolari di autonomia sono stabilite dalla legge costituzionale senza il concorso di deliberazioni in tal senso delle Regioni interessate” (ibidem).

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‘autonoma’ e ‘dinamica’ le cui dimensioni – estese o ridotte – dipendono in larga misura dalla capacità e volontà dei singoli soggetti componenti lo Stato di ‘differenziarsi’ in virtù di meccanismi procedurali costituzionalmente previsti o di accordi intergovernativi. Il confine tra asimmetria ed autonomia diventa, quindi, molto sottile, se pur non annullabile, soprattutto se si parte dalla convinzione che “in reality, all modern federations are asymmetrical”237. Tutti i sistemi decentrati prevedono una ‘dose minima’ di asimmetria, ovvero presentano “sia elementi di

omogeneità che di differenziazione”238 in una dialettica costante strumentale al funzionamento dell’ordinamento medesimo. Tuttavia, se pur categorie confinanti asimmetria e autonomia sono due realtà concettuali differenti non tanto nel risultato quanto nell’origine e nella struttura che ne sta a fondamento. La autonomia genera di per sé eterogeneità pur in condizioni di parità, eterogeneità di ‘esercizio’ nella implementazione di competenze ugualmente riconosciute ai diversi enti territoriali che, proprio in virtù del godimento della condizione autonomistica, possono adottare soluzioni differenti dinanzi a problematiche similari239. Di conseguenza, la natura normativa di questa asimmetria ‘su base autonomica’ è di tipo infracostituzionale e statutario, poiché si manifesta attraverso la legislazione ordinaria. Diversamente, la asimmetria presuppone e determina costituzionalmente le differenze sulle quali si costruisce; rappresenta una sorta di ‘plus ultra’ dell’autonomia in termini di singolarità, costituzionalmente garantita.

Tuttavia, superando ogni sorta di nominalistica distinzione, i due ‘fuochi’ dell’‘iperbole’ della differenziazione – autonomia e asimmetria – procedono parallelamente determinando, allo stesso tempo, una curvatura verso il basso della ‘specialità’ – intesa come dimensione statica dell’asimmetria – ed un incremento della dinamica della asimmetria ‘autonomistica’ o ‘dispositiva’, ovvero di un processo di differenziazione ‘decostituzionalizzato’ ma non per questo ‘extracostituzionale’. Espressione di tale tendenza è la costituzionalizzazione “di assetti variabili nello spazio e nel tempo disciplinati essenzialmente sotto il profilo negoziale e procedimentale”240, in tal senso si tratta, ancora, di asimmetria de jure che trova la sua fonte specifica in Costituzione ma il cui sviluppo è rimesso alla

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Così M.FRENKEL, Federal Theory, Camberra, 1986, p. 148. 238

Cfr. P.PERNTHALER, Lo stato federale differenziato, Bologna,1998, p.15. 239

Come rileva TONIATTI, infatti, “la differenziazione della pari autonomia degli Stati membri si può desumere esclusivamente dalla ricognozione dell’an e del quomodo dell’esercizio (eventualmente differenziato) di identiche competenze legislative e di governo ma non dalla diversità di competenze”. Cfr. R. TONIATTI, “Recensione al libro di P. Penthaler Lo stato federale differenziato”, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 1999, n. 2, p. 521.

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iniziativa degli enti territoriali che mostrino una particolare volontà di differenziazione. Una asimmetria, questa, che non poggia su specifici caratteri posseduti dalle entità infrastatali ma potenzialmente attivabile da qualsiasi soggetto che faccia richiesta di autonomia differenziata. Per questo se l’asimmetria ‘statica’ assume più facilmente il carattere di “asimmetria di tipo identitario”, in cui il sostrato fondamentale è costituito dalla esigenza di “valorizzare delle identità culturali di specifiche componenti dello Stato”241, la asimmetria ‘dinamica’ tende verso una asimmetria di tipo“funzionale”242, ovvero maggiormente ‘ispirata’ da esigenze economiche in cui si palesa in maggior misura la funzione strumentale della stessa. Due ‘anime’ che conducono ad un risultato similare che ‘tocca’ diversamente la sfera dei diritti con cui la problematica della asimmetria si trova a dover ‘fare i conti’. Una tematica, questa, che verrà affrontata con maggior dettaglio nei capitoli successivi dell’analisi, rilevando, per il momento, lo stretto rapporto esistente in primis tra ‘diritti collettivi’ – “derivanti dall’identità culturale del gruppo di cui l’individuo fa parte” – e asimmetria ‘identitaria’ “con la quale si cerca di dare riconoscimento a diritti ontologicamente diversi rispetto a quelli tutelati della Stato liberal- democratico (diritti civili e diritti sociali)”243. Un legame che appare meno evidente ma sicuramente più problematico, quello tra asimmetria ‘funzionale’ e,

in specie, diritti sociali caratterizzati da una stretta connessione tra effettività

giuridica e risorse economiche244. Temi ‘caldi’ su cui non si può fare a meno di riflettere con l’avvertenza che “differenziare i diritti in funzione dell’appartenenza al gruppo non vuol dire necessariamente calpestare il principio di eguaglianza, ma promuovere un ulteriore avvicinamento al suo contenuto sostanziale, paragonabile a quello prodotto dall’introduzione dei diritti sociali accanto a quelli di libertà e a quelli politici”245. Un differenziazione, ancora, che quantunque ‘desiderabile’ e ‘necessaria’ – in quanto elemento qualificante di sistemi costituzionali moderni e, da ultimo, di quello europeo – “non può implicare il sacrificio dell’uguaglianza in

241

Cfr. L.DOMENICHELLI, “Asimmetria territoriale e cittadinanza differenziata come strumenti di protezione dell’identità”, cit., p. 4

242

Ibidem, p. 4. 243

Ibidem, p. 5. 244

Si veda per ora, tra gli altri, l’analisi organica sui diritti sociali e le problematiche ad essi relative di S.GAMBINO, “Dai diritti naturali a i diritti sociali. Un approccio storico-costituzionale nella prospettiva comparatistica”, in Diritto pubblico comparato ed europeo, n. 1, 2002, pp. 110- 140. In particolare l’A. evidenzia i forti condizionamenti cui i diritti sociali sono sottoposti, “dai condizionamenti economici a quelli politici, dalle capacità del sistema giudiziario a quelle del sistema politico” ma, soprattutto, il vero punto di discrimine è dato dal “fatto che i diritti sociali (soprattutto: istruzione salute, previdenza) costano e lo Stato (in Italia come altrove) conosce seri problemi di fiscalità” (p. 123).

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ciò che della stessa è sostanziale”, non può, quindi, oltrepassare la ‘linea di confine’ rappresentata dalla sfera dei diritti fondamentali e doveri costituzionali rispetto ai quali l’eguaglianza ha un carattere assoluto poiché “non vi può essere differenziazione nel godimento dei diritti fondamentali o nell’adempimento dei doveri costituzionali”246.

3.4. U

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